深入推进脱贫攻坚，加速发展补短板：调研报告建议

马志刚　李攀辉　贺达水

淅川是国家扶贫开发工作重点县、河南省4个深度贫困县之一、南水北调中线工程渠首所在地、国家重点生态功能区，农村贫困人口多、贫困程度深，脱贫制约因素多、难度大。近几年，按照党中央、国务院决策部署，淅川县大力推进脱贫攻坚，积极发展县域经济，呈现出经济较快增长、人民生活显著提升、生产生活条件明显改善、脱贫进展加快的良好态势；农民收入增长速度高于全国和全省平均水平，去年达到11094元；建档立卡贫困人口由71810人减至去年的44408人，脱贫攻坚走在全省前列。目前，淅川贫困人口“两不愁三保障”基本实现，去年贫困户人均纯收入为3597元（现价，下同），高于全国扶贫标准。淅川计划明年脱贫“摘帽”，我们接触到的当地干部群众对此充满信心。从全国看，只要各地不折不扣贯彻执行党中央、国务院决策部署，如期打赢脱贫攻坚战是有把握的。但也要看到，当前贫困地区脱贫还面临着一些共性问题和挑战，经济社会发展仍有不少短板弱项，制约稳定脱贫和长远发展的根本因素尚未彻底消除，一些潜在风险隐患和苗头性问题值得高度关注。现将调研形成的主要看法和建议摘要综述如下：

第一，坚持严格执行现行扶贫标准。“两不愁三保障”作为现行扶贫的基本标准，符合国情和发展阶段。但一些地方存在着脱离实际、相互攀比、层层加码的不良倾向。比如，有的给全部贫困人口“免费盖新房”、医药费100%报销、人口稀少村建大广场，有的对贫困户子女实行15年免费教育，等等。这既增加了地方财政负担、影响持续发展能力，也造成个别贫困户产生“等靠要”思想，还引发了非贫困户特别是边缘户的心理不平衡。建议严格按照“既不降低标准，也不吊高胃口”要求，对各地自行设置的扶贫标准进行检查评估。对擅自拔高标准的，要坚决予以纠正。

第二，加快补齐基础设施和基本公共服务短板。目前贫困地区基础设施总体落后，尤其是一些偏远地区，路、水、电、宽带不通问题突出，很多地方没有污水、垃圾处理设施。同时，已建成的各类设施普遍存在质量不高、“重建轻管”等现象，乡村公路管护和污水、垃圾处理厂运营等经费严重不足。在当前国际形势复杂、国内经济出现新的下行压力情况下，加大贫困地区基础设施建设力度，具有助扶贫、稳投资、扩内需、促升级等一石多鸟之效。建议优先启动连接贫困地区的重大交通工程，加快实现贫困地区电网升级、4G网络和宽带覆盖，加强贫困地区生态工程和污水、垃圾处理设施建设。同时，创新投资运营管护机制，充分发挥社会资本作用，提高设施运维水平。

第三，大力提升扶贫产业发展质量。近几年贫困地区打造了不少扶贫产业，成为脱贫攻坚和经济发展的重要支撑。但有些地方的扶贫产业大都聚集在农业种养初级环节，很多是短平快项目，同质化问题严重，市场风险较大，有的缺乏可持续性，贫困户参与度也不够高。相比之下，淅川等地确立“短中长”产业相结合的发展思路，着力培育若干龙头企业，在带动脱贫上既注重分享收益又注重引导参与，较好兼顾了当前和长远需求。建议引导更多贫困地区按照短中长相结合原则，合理规划扶贫产业发展和布局，延长优势产业链条。研究出台有针对性的财税、投融资、人才引进与培养等优惠政策，支持发达地区劳动密集型产业向贫困地区转移，鼓励知名电商平台向贫困地区扩展业务。

第四，加大改革力度。与发达地区相比，贫困地区“硬件”先天不足，无论是脱贫攻坚还是促进发展，更应在深化“放管服”改革、优化营商环境等“软件”上先人一步，以激发市场活力和社会创造力，吸引外来投资，增强内生发展动力。但调研发现，不少贫困地区在这方面改革的力度不够大，改革政策落实不到位、不衔接等问题突出，主动对标先进的“自选动作”也不多，办事效率不高，发展“软环境”欠佳，新增市场主体增长速度远低于全国平均水平。建议加大激励和督查力度，推动贫困地区实施更大力度的简政放权，强化基层监管力量，优化政府服务，为脱贫发展、创新创业清障开路。同时还要看到，贫困地区市场主体发育不足，放权要与培育市场主体结合起来；信息网络设施落后，推进“一网通办”等优化服务举措面临困难，有关方面要在改善贫困地区网络等基础设施方面予以大力支持。

第五，着力办好义务教育。教育在促进经济社会发展、阻断贫困代际传递中具有基础性作用。贫困地区义务教育发展水平总体滞后，但也有不少地方办出了较高质量的教育。比如，淅川县小学和初中入学率、巩固率均高于全国平均水平，高考成绩在南阳市位居第一。这是当地长期重视和支持教育的结果。其中有两件事令人印象深刻：一是近几年该县义务教育教师年均收入比公务员高5000元以上，最多时高出四分之一，有力调动了教师积极性。二是彻底解决了教师“在编不在岗”问题。针对一线教师严重不足而又大量被机关单位长期借用这一“老大难”问题，2016年该县开展专项治理，仅两个月被借用的992名教师就全部返回教学岗位，占全县在编教师的六分之一多。近几年，国家在义务教育经费保障、校舍和教学设施建设等方面采取了一系列重要举措，并向贫困地区倾斜，能否办好教育，关键取决于地方各级党委和政府的认识、决心和行动。建议进一步采取措施，推动各地把教育优先发展战略落实到位，对当前大部分地区未能落实“义务教育阶段教师的平均工资水平不低于当地公务员”问题，要督促相关地方限时整改。鉴于教师“在编不在岗”等问题在贫困地区乃至全国很多地方普遍存在，建议在全国开展一次排查清理专项行动，坚决将被借用的教师全部归位。这对缓解当前教师短缺矛盾具有重要作用，属于不花钱办大事的举措。

第六，强化健康扶贫。目前贫困地区看病难看病贵仍很突出，群众医疗负担较重，是致贫返贫的主要因素之一。针对一些地方基层医院建得很好但缺乏医务人员、城市医院挤占乡镇医务人才现象严重等问题，建议率先在贫困地区开展远程医疗工程建设，尽快制定远程医疗服务付费标准并将其纳入医保报销范围；加快推进贫困地区医联体或医共体建设，解决县里医生不肯去农村、乡村医生向城里跑的问题。针对贫困地区公立医院债务重、医务人员薪酬待遇和公立医院服务价格低等问题，建议中央财政调整对县级公立医院改革的补助标准，对贫困地区深化医改给予适当政策倾斜和财政支持。在因病致贫返贫中，慢性疾病居首位。针对一些慢性病门诊治疗用药医保不予报销或报销比例很低，导致患者负担沉重结果拖穷全家等问题，建议率先在发病率较高的高血压和糖尿病治疗上，对农村患者用药给予专项保障。据测算，专项保障只需约200亿元即可惠及1.5亿人。这方面各地已有不少探索，如淅川县通过对高血压、糖尿病实行用药保障，解决了农村70%以上的因病致贫返贫问题。(www.xing528.com)

第七，确保扶贫搬迁“稳得住”。现在全国易地扶贫搬迁任务进展顺利，“搬得出”问题得到较好解决，但“稳得住”的问题凸显出来。有的地区因安置条件差，造成移而不搬、搬而难安，有的地区重搬迁、轻扶贫，还有的地区搬迁户难以融入新社区。建议当前和今后一个时期应把重点放在确保“稳得住”上。要强化基础设施建设、完善公共服务配套，改善“稳得住”的条件；强化搬迁后续帮扶，促进搬迁户脱贫增收，提升“稳得住”的能力，实现“挪穷窝”与“换穷业”并进、安居与乐业同步；强化社区管理，落实保障政策，改善“稳得住”的社会环境。

第八，完善保障性扶贫措施。脱贫攻坚越往后，贫困人口中老人、重病患者、重度残疾人等失能人口和弱劳动能力人口的比例越高，做好这些人口的保障性扶贫对于如期脱贫、稳定脱贫至关重要。保障性扶贫有多种方式、多条路径，但当前一些地方存在着过于依赖低保兜底的倾向，有的甚至一兜了之。建议鼓励各地因地制宜探索保障性扶贫方式，如资产收益扶贫、推行互助养老、为贫困孤寡老人建共有产权住房等，逐步建立综合性、可持续的保障体系。

第九，加强财政金融支持。这几年各级财政扶贫资金规模大幅增加，只要管好用好，可以满足脱贫攻坚需要。针对一些地方存在的扶贫资金使用不当、管理不严、效率不高等问题，建议引导贫困地区围绕完成现行扶贫标准下的脱贫任务，进一步完善相关制度、加强绩效管理，确保扶贫资金用于解决最突出的问题上。贫困地区保工资、保运转、保民生支出压力大，产业发展和公共服务设施建设资金缺口也大。建议持续加大贫困地区财政资金投入，适当提高负债不高地区的政府债务限额，扩大一般债券和专项债券规模。针对贫困地区普遍存在的融资难融资贵问题，建议调整改进相关政策和金融监管，对贫困地区县级银行分支机构设定存贷比下限监管指标，完善政策性担保体系，优化信用环境。同时，要加强贫困地区财政金融风险的防范化解。

第十，更好动员社会力量参与脱贫攻坚。对电力、电信等一些垂直管理的部门和企业，上级单位应指导要求贫困地区分支机构主动服务脱贫攻坚大局，加大建设力度。东西部扶贫协作和对口支援要把重点放在产业帮扶、劳务协作、人才支援、市场开拓等方面，鼓励合作建设承接产业转移基地。完善政府购买服务、民办公助、捐赠税前扣除等政策，为社会力量在贫困地区扩大投资、参与扶贫提供便利。加强贫困村基层基础建设，把基层组织建设与促进产业发展结合起来。

第十一，改进脱贫攻坚考核监督。现在一些地方在对基层脱贫攻坚工作的考核监督，过于注重过程，事事要求有记录、留痕迹，给基层带来了很大负担。建议认真总结近年来的脱贫攻坚考核评估工作，立足“两不愁三保障”，加快出台基层好理解、易操作，简洁明了、客观公正的考核评估实施办法。对一些地区出台的过于繁琐或形式主义色彩较浓的考核办法，应要求其实事求是地调整优化，同时严禁多头考核、搭车考核，切实发挥好考核“指挥棒”的导向作用。

第十二，统筹谋划后续扶持政策。随着贫困县逐步脱贫退出，基层干部群众都很关心脱贫攻坚期帮扶措施能否延续问题。很多人认为，这些年贫困地区脱贫和发展成果是建立在国家强有力的倾斜政策支持和各方面帮助之上的，贫困县摘帽之后，如果这些帮扶措施退出，部分脱贫人口可能会重新返贫，部分贫困县经济发展可能会出现“断崖式”下降。鉴于贫困县摘帽后经济社会发展仍然相对落后，需要继续加强支持，建议及早明确脱贫攻坚任务完成后，攻坚期内在贫困县实施的主要政策取向不变、支持力度不减，东西部扶贫协作和对口支援、机关企业定点扶贫等措施继续延续，同时将根据脱贫后经济社会发展要求，调整政策支持的方向和重点，完善相关对口支援和协作机制。这样就给贫困地区干部群众吃了一颗“定心丸”，也使社会各方面对帮扶有长远打算。