PPP模式改善洱海水环境治理

PPP（Public—Private Partnership）模式，也称PPP融资，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。

“洱海清，大理兴”。要想治理好洱海的环境污染，第一步就是先把污染截住，然后才谈得上治理。按照“依山就势，有缝闭合，分片收集，集中处理”的原则，2015年10月11日，大理州“环湖截污（一期）PPP项目”正式落地开工，批复投资45亿元，该项目是财政部第二批PPP示范项目。

（一）洱海水环境治理PPP项目背景

1.洱海环境压力巨大

洱海是全国第七大淡水湖、大理人民的“母亲湖”，同时还是大理主要的饮用水源地。近年来，由于周边人口增长，城镇化进程不断加快，旅游业快速发展，洱海流域产生的生活污水、垃圾和农业污染控制难度逐年加大。洱海曾经于1996年与2003年暴发了两次大规模的蓝藻，导致水质急剧恶化，透明度不足1米，严重影响了人民的生活。

如果从空中俯瞰洱海，11个乡镇、517个村庄星罗棋布地散落在洱海周边，84万人在洱海边居住，每年2000万以上的游客在洱海之滨穿梭如织。据统计数据，2015年每天平均有超过657吨生活垃圾从洱海周边的各个城镇、村庄产生，随时可将洱海吞噬。

2.“野蛮生长”的客栈成洱海环境治理难题

洱海周边“野蛮生长”的客栈也成为环境治理的难题。双廊镇开展整治以来，对490户客栈、餐饮户环保手续、设施建设情况进行拉网式排查，停业整治42户，限期整改53户，办理排污许可证417户，达到办证条件488户。封堵违法排污口53个，并建立排污口档案。采取村民自治的方式，一事一议收取垃圾清运费，由原来的60余万元增加到298.7万余元。

至2016年5月，大理市共查处各类环境违法行为141起，封堵排污口648个，建立了动态巡查管理机制。查处土地违法案件856起，依法拆除违章建筑860户，共计12.7万平方米，洱海流域农村无序建房和村庄无序蔓延现象得到遏制。

3.政府财力难以支持环湖截污工程

在有效的洱海环境保护工程到位之前，依法拘留排污者、加强管理是政府采取的手段之一，但仅仅依靠惩处非法排污者还远远不能达到治理好洱海的目的。治标更要治本，“洱海清，大理兴”，要治理好洱海的环境污染，第一步就是先把污染截住，才谈得上治理。大理州政府在经过多方测算后预估，环湖截污PPP工程的总投资要达到34亿多元，包含6座污水处理厂及300多公里的截污干管（渠）等工程，完工后将彻底斩断流向洱海的生产生活污水。

虽然近年来大理州、市及洱源县财政每年都安排一定的洱海流域保护专项资金，但这些资金在这个“大手术”面前无疑是杯水车薪。此时，PPP模式的引入，无疑对化解治污资金困境带来了希望。

（二）洱海水环境治理PPP项目投资

引入社会资本方后，投资总额超“十二五”洱海保护治理项目总投入。通过采用PPP模式推进洱海保护，有效发挥了财政资金撬动作用，吸引更多社会资本投入洱海保护治理，让项目尽快推进，尽早见效，有力地推进了洱海保护治理。(www.xing528.com)

在项目公司股权结构设计上，政府方出资代表大理洱海保护投资建设有限责任公司出资1.047亿元，占股10%，社会资本出资9.432亿元，占股90%；资本金占项目总投资额度的30%。

上海济邦投资咨询有限公司承担了洱海项目的咨询工作，项目成功的关键之一就是前期多轮的市场测试，充分利用了社会和市场的力量。在项目市场测试中，有20余家社会资本方表达了合作意向，最终中标的社会资本方是中国水环境集团。

（三）洱海水环境治理PPP项目实施

大理州政府提供资料显示，大理洱海环湖截污（一期）PPP项目，批复投资45亿元，批复近期（2016—2020年）计划投资34亿多元。经过中国水环境集团40余人技术团队历经半年的现场踏勘调研，采集2000多组数据，与国际、国内专家、团队论证后，比项目招标金额节省了约6亿元，最终的PPP协议签约控制价为29.8亿元，节省投资17%。

大理洱海环湖截污（一期）PPP项目的6个污水处理厂部分的合作期限为30年，含3年建设期；污水收集干渠、管网、泵站的合作期限为18年，含3年建设期。

“省时”一方面是因为洱海水环境治理的迫切需求，另一方面中国水环境集团也主动提出将建设期缩短6个月，提前完工。洱海沿线300多公里的截污工程难度很大，但中国水环境集团愿意集中一切力量在保证安全与质量的前提下，力保工程提前完工，这样做的动力不仅源于对洱海环境治理的责任感，也来自作为社会资本方，项目越早完工投入使用，就可以越早得到项目收益。

表7-1　大理洱海水环境治理系列项目一览

数据来源：大理州人民政府编辑制表，《中国经济周刊》采制中心发布。

这些项目旨在从系统上全流域治理洱海水环境。以洱源县的项目举例，民间也流传着“洱源净，洱海清，大理兴”的说法，原因是洱源县是洱海最主要的水源地，除了治理好洱海以外，洱海源头——洱源县的水环境治理一样不容忽视。大理州政府在保护洱海，推动PPP项目过程中要进一步围绕省委、省政府确定的重大发展规划，做好项目规划和设计，确保落地和管理的规范。另外，云南省也设立了专门的PPP融资支持基金，用来支持PPP项目落地。在可预见的未来，如果大理州能推动105亿元的PPP工程顺利落地，将给中国乃至世界的水环境综合治理做出很好的示范样本。PPP模式用市场的力量少花钱、多办事、办好事，实现多方合作共赢。多方共赢、风险分担、利益共享，是PPP模式的精华。利用PPP模式吸引中国水环境集团参与该项目，除了给大理解决了洱海环境治理资金紧缺问题，更重要的是带来了先进的理念和创新的技术和管理，使政府转变观念，合理定位，让老百姓更早、更好、更多地享受到更优质的环境，并实现多方合作共赢。

大理州通过PPP改革实践，找到了一条有效利用市场力量推动创新跨越发展的有效路径。经过近三年探索实践，PPP改革已形成广泛共识，成为洱海地区稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。

（四）洱海水环境治理PPP项目效果

大理洱海环湖截污工程既是洱海保护治理中骨干性基础工程，也是“十三五”洱海水污染防治规划的核心工程。2015年，该项目已成功列入财政部第二批PPP示范项目。该项目实施以来节约财力缩短工期，PPP物有所值，效果显著。该项目资金投入大、周期长，经采用PPP模式运行后，借助社会资本利用专业优势及经验，通过系统调研和科学测试，对原规划、方案进行了进一步优化，投资降至29.8亿元，节省了6.1亿元，一期项目各标段全面开工，于2017年年底竣工，工期比招标计划缩短6个月。有效降低了项目从规划到设计、建设、运营的全生命周期成本，提高环境治理的质量和效率，减轻政府短期财政压力，充分体现了PPP物有所值的精髓。

财政部PPP中心对大理州PPP工作和洱海环湖截污工程给予了充分肯定和高度评价，认为大理州对PPP模式认识深刻、理解到位、项目管理规范、措施有力、推进迅速、成效明显。尤其是大理州在治理洱海方面，积极推广运用PPP模式，有效吸引社会资本参与公共服务领域，充分发挥市场主体的活力和创造力，将政府的规划、市场监管、公共服务、技术创新等有机结合起来，既节约了政府成本，又提升了公共效率，既创新理念，又转变了发展供给方式，为全国同类湖泊PPP模式治理提供了示范和借鉴。