公共选择理论：政府与市场机制下的资源效率

布坎南公共选择理论的一个基本特征，就是把西方经济学中的“经济人”假设引入对人们政治行为的分析中，以此作为考察个人与政府决策行为的出发点。布坎南指出，每一个参加公共选择的人都有其不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动，他们是利己的、理性的、追求个人利益最大化的人。简单地说，他们就是经济学早已定义的“经济人”。布坎南认为，经济人的假设不仅适用于经济活动领域，也完全适用于政治活动领域。人们在政治领域中的行动与在经济领域中的行动在本质上是一样的，总是遵守趋利避害、舍小利求大利的行为准则。每一个政治活动的参与者进行决策时，都以个人的成本—收益计算为基础，不仅注重自己从公共决策行动中获得的收益，而且也关心自己所要花费的成本。没有理由认为选民在选票箱前的行为与消费者在市场中的行为有本质差别，他总是受自利原则支配而行事的。在其他条件相同时，一个选民总是愿意投票赞成那些预计能给他带来较大利益的政治家，而不愿投票赞成有可能给他带来较小利益的甚至损害的政治家。

布坎南着重指出，政治家和政府官员们也是有理性的“经济人”，以追求自利为目的。他们像企业家在经济市场上追求最大利润一样，在政治市场上追求着自己的最大政治利益（权力、地位、威望、支配力），而并不管这些利益是否符合公共利益。尽管他们也可能有促进公共利益的某些愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了，很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒。布坎南强调，人们并不会因为占据了局长或部长位置，追求自利的本性就会改变。不管是在哪一级公共机构服务，只要有可能官员们便会选择能为自己带来最大利益（或政治上的、或经济上的、或心理上的）的决策。尽管大多数人自己不愿意承认，但政治家和官员们的的确确具有“经济人”的基本性质。从“经济人”假设出发，运用成本—收益分析方法，布坎南对当代西方政体下的政府行为进行了实证分析，得出了“政府失败”的结论。

从经济人假设出发，揭示了政府行为的非理想化。不少人都虔诚地认为，在西方民主政体下，经过选举产生的政治领导人和政府官员是公共利益的代表者，因而由他们组成的政府也理所当然地按照公共利益原则行动。布坎南指出，这种对政府行为的理想化认识与现实情况相差甚远。美国政治生活的现实表明，那些行使公共选择权的政治领袖和政府官员并不是“经济的阉人”，在参与公共选择中，他们与普通人一样具有自利的动机。由于任何政府机构都是由人组成，政府行为也由人去完成，而组成政府的这些人都不可避免地具有“经济人”性质，以追求个人利益为行为准则，因而没有理由把政府的行为理想化。政府同样也有缺陷，也会犯错误，也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团的私利。布坎南的结论是，在西方现行民主政体下，政府的行为往往并不符合公众和社会利益。“政府不一定能纠正问题，常常是使之恶化。”布坎南以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。

政府行为的非理想化，对社会经济生活产生了严重的影响。根据布坎南的观点，政府对经济活动的过多干预必然使社会资源的使用效率低于市场机制下的效率。其原因在于：一是缺乏竞争；二是政府部门往往倾向于提供超出公众实际需要的超额服务，导致公共服务的过剩生产，而这种过剩生产公共服务的倾向又是与政府官员追求个人威信与政绩的意愿相联系；三是对政府官员行动的监督常常是无效的，由于监督往往不一定是被监督者所提供服务的消费者，因而对鉴别政府工作的质量既缺乏经验，又缺乏热情（对于监督者来说这并不违背经济人的行为准则）。

在布坎南看来，以追求最大个人利益为行为准则的政治家们，决策的着眼点不是增进公众的实际利益，而是扩大自身的影响。因此一项政策的宣传效果是第一位的，它是否具有实际效益则是无关紧要的。对谋求自身利益的政治家和政府官员而言，决策的舆论（宣传）效果远大于它的实际社会效果，因为正是前者决定了他们个人目标能否实现。因此，政府很愿意做表面文章，哗众取宠。(www.xing528.com)

通过上述对政府行为的实证分析，布坎南得出了“政府失败”的必然结论：政府并不是神的造物，它并没有纯洁无私和正确无误的天性。政府是一种人类组织，在这里作出决策的人与其他人没有本质区别，他们同样是个人效用最大化者。我们应当用这样一种现实的认识来修正以往对政府行为的理想化，这种理想化是建立在这样一些不真实的假设上：政府可以代表社会，它公正无私的行动，以其更有远见的干预纠正市场的缺陷，而这种干预又不会带来新的严重问题。人们必须从这种虚构中彻底解放出来。公共选择理论并不是反对一切国家干预，但必须使人们充分意识到：如果讲市场不是一种完美无缺的经济机制，那么国家干预也并非解决问题的良方。“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。”相反，过多的国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序，带来一系列灾难性的后果，严重危害民主制度的生存。因此，困扰当前美国社会的严重问题，与其说是“市场失败”，不如说是“政府失败”。所以必须大力减少国家干预，尽量发挥市场的功能，政府干预永远只能是第二位的选择。公共选择学派的结论是，凡有可能决策应转交私营部门。

布坎南的“政府失败”论，最集中地指向对战后美国政府决策产生了最大影响的凯恩斯主义。在布坎南看来，当前美国社会经济生活中所出现的严重的赤字财政、通货膨胀、公共部门规模的无限增长，都可以归因于凯恩斯主义经济学所创造的干预偏向。凯恩斯主义摧毁了信奉已久的预算平衡原则，从而拆掉了一个限制政府无限增长的节制闸门，滋长了政府挥霍无度的倾向。因此，凯恩斯主义在政治上可以看作是长期危害民主政体生存的巨大灾难。布坎南对凯恩斯主义给予了最彻底的批判和否定。

“政府失败论”的分析，使布坎南得出一个具有逻辑必然性的结论：当代西方社会的问题，不是市场制度的失败，而是政治制度的失败；西方社会所面临的主要挑战，也不在经济方面，而在制度结构方面。因此，美国当前的紧迫任务是进行一场制度结构改革，重新构造民主政治制度，特别是建立起一个能够有效地制约政府行为的政治决策体系或者说是公共选择制度，以从根本上限制政府干预的无限度增长，消除不断膨胀的“政府怪物”对民主社会的危害。这就是布坎南的“制度约束论”，它实际上是公共选择学派的行动纲领，也是布坎南极力倡导公共选择理论的目的之所在。