第一，新型城镇化是一个推进社会公平，打破社会阶层分离的重要战略，但城镇化是一个历史演进过程，需要在一个动态的历史阶段制定政策，政策不能仅仅着眼于目前在城镇的常住人口，还要防止形成新的人与人之间的不公平，财税调控政策要保障人民自由流动权利，应尽可能避免对人口迁移决策造成扭曲。无论是居住证、还是户口的申请制度改革，都应当保证制度的公开透明，除了居住年限要求外，不再附加其他刚性的申请门槛；实行社会保障、教育部直属重点大学招生指标等的全国统筹；对人口吸纳能力无法满足迁入人口需要的大城市来说，不仅要进行总量控制，还要采取拍卖、摇号相结合的方式进行市民化名额分配。推进城镇化过程中，要尽量营造一个在流动人口内部平等的选拔机制，避免因制度缺陷而造成社会矛盾。
第二，平衡地区间基本公共服务供给、推进产业的地区间梯度转移。中国城市发展极化现象过于严重，很大程度上是因为大城市的社会福利过于集中，城市户口指标承载着过多的经济利益，导致社会资源严重错配、损害了市场机制在资源有效利用中的作用。推进新型城镇化不能仅仅着眼于财政资金保障机制建设，更重要的是要对因公共服务差别带来的人口流动进行矫正，应该考虑直接打破附加在户口上的公共福利歧视。加快推进养老保险、医疗保险的全国统筹改革，中央在构建财税体制的基本框架改革中，应利用财政转移政策改革，将教育和医疗资源等更大程度向经济欠发达地区倾斜，使地区间人口流动更有效率、人口流动的地区特征更加均衡。
中国自2000年开始，东部地区制造业发展的速度慢于中西部地区，而中西部地区生产性服务业的增加值增长速度慢于东部沿海地区。这也意味着，人口净流入的地区，生产性服务业的发展优于制造业，而人口净流出的地区，制造业发展速度较快。城镇化过程中，人口集聚和产业集聚会加剧城市的生态承载负担，而且城市公共基础设施所具有的准公共品特征，也会具有一定的阈值。因此，城镇化发展要创新思路，在产业转移和升级等经济层面取得突破，目前应该研究通过财税手段，加强产业梯度转移效率，根据人口净流入与净流出地区的产业分布和发展趋势特征调节人口流动的走向，平衡各区域生态人口与经济的均衡发展。此外，越来越多的研究表明地区间产业发展竞争优势，往往是自然条件、劳动力素质、基础设施水平和政府的行政效率等多重因素共同影响的结果。从财税角度，中央政府在顶层制度设计层面，通过对基本公共服务供给适度分权，分散化教育、文体和科技资源，有助于中国流动人口分布更加均衡。工作地和居住地更有效地结合、减少城镇化的成本也是推进新型城镇化发展的有效途径。
第三，建立多元化推进城镇化的资金筹措机制，发挥市场在资源配置中的作用。目前的城镇化障碍很大程度上是流动人口的户籍障碍，失去了过去十多年以来中国经济、资产价格增长所带来的福利。但改革过程中，因为在各个领域都或多或少影响了发达地区、城市居民的利益，推进城镇化中面临的阻力也是空前的。不过，无论是基础教育、公共卫生，还是社会保障均属于具有较强外部性的公共品，同时农民工社会福利水平的提升对于社会和谐稳定的发展也具有重要意义，因此在农民工市民化的成本分担中，由东部经济发达地区承担更大的责任是较为公平的制度安排。
目前地区间商品房价格差异较大，而东南沿海经济发达城市过去十多年以来的房价房租飙升，形成流动人口难以融入城市生活的恶性循环。以房产税改革为核心构建地方税收收入体系，地区间房产税的税源无疑会存在非常大的不平衡。目前的学区划分与房产税负担并没有直接联系，且地理位置不同，房价差别很大，按面积设定免征额并不公平，会造成低价房补贴高价房，建议房产税应根据金额确定免征额，如根据当地商品房平均价格和固定面积确定免征额标准。近期开征房产税的收入应该专款专用，主要用于解决新市民化人口的住房问题，政府提供的公共租赁房与共有产权房应当严格控制套内面积，以保障基本的居住需要为目的，同时要避免政府的过度财政负担。
第四，合理划分财政支出责任，提高财政转移支付的效率。在新型城镇化快速发展过程中，可以根据流动人口市民化的总体格局，由中央代行一部分地方政府的基本公共服务支出责任，尤其是考虑到迁移人口的家庭财富、人力资本水平和年龄结构等差异，转移支付专项资金分配标准应该尽可能简单清晰，而且还应明确划分各级政府的基本公共服务供给责任，对属于中央政府事权范围的随迁子女教育、社会保障支出等，在核定资金总量的前提下可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例的方式促进地方政府财力与事权匹配，实现公共服务与人的良好空间匹配关系。
中国过往的城镇化主要是土地城镇化，而新型城镇化主要通过地方政府实施，但其利益诉求与中央政府并不完全一致。平衡新型城镇化过程中地区间财政利益关系，提高地方行政体系的执行力是构建财政保障机制的前提，在行政体系保障之外，还要设计一个激励与约束兼容的经济保障制度，将推进新型城镇化战略内生化到地方政府的选择中。
地方债是城镇化过程中的基础设施建设的资金来源之一，要加快完善基本的地方债发行制度保障，改革政府预算会计制度，系统编制地方政府资产负债表，否则会给债券市场的基本秩序造成负面冲击，对长期市场关系建设得不偿失。另外，城镇化成本分担要努力利用市场手段，鼓励有条件的地区通过进行农民土地确权、个人和集体土地直接入市，为一些向城市流入的农民家庭筹集迁移的原始资金。
【注释】
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[1]根据相应年份《中国统计年鉴》各省财政支出中教育事业费支出数据计算。
[2]本节的研究将基础教育划分为初等教育和中等教育，具体研究对象为小学、初中与高中阶段。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出要大力发展高中阶段教育，而《“十三五”时期规划》中也提出要普及高中阶段教育，可见高中阶段的教育水平和质量的提高已经成为当前民生关注的重要问题，因此将其纳入公共基础教育的范围内。
[3]给定学校建设标准，同样的一所学校建在北京、上海，与建在西部地区三四线城市成本存在较大差别，但提供的教学空间是相同的，因此固定资产总值与基本建设支出若使用名义值会带来较大估计误差。
[4]丁建福，成刚.义务教育财政效率评价[J].北京师范大学学报，2010（2）：109—117.
[5]CCR模型测算出来的技术效率（TE）可以进一步分解成纯技术效率（PTE）与规模效率（SE），其中TE=PTE×SE。TE反映的是规模报酬不变的情况下各省（自治区、直辖市）的基础教育规模与生产前沿面之间的距离，PTE反映的是规模报酬可变的情况下，各省基础教育规模与生产前沿面之间的距离，因此，当某个DMU既处于PTE的生产前沿面上，又处在TE的生产前沿面上，则它的SE也是有效率的，而某个DMU只在PTE的生产前沿面上，不在TE的生产前沿面上，则它的SE是无效的。
[6]五个指标的基本关系如下：全要素生产率（TFP）=技术效率变化（EC）×技术变化（TC），其中，技术效率变化（EC）=纯技术效率变化（PC）×规模效率变化（SC），所以，全要素生产率（TFP）=纯技术效率变化（PC）×规模效率变化（SC）×技术变化（TC）。技术效率变化（EC）表示技术效率（TE）的增长或降低；纯技术效率变化（PC）反映纯技术效率（PTE）的增长或降低；规模效率变化（SC）反映规模效率（SE）的增长或降低。
[7]数据来源：2010年《第六次全国人口普查数据》。
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