政府公共支出：规模、结构与经济作用

中国的经济体制自打从计划经济向市场经济转变以来，经济增长稳中有速。在社会主义市场经济的力量下，生产要素配置效率大大提升。但市场并不是时刻有效，有时还会出现市场失灵。当经济出现信息不对称、垄断、外部效应等市场失灵的问题时，政府干预经济是行之有效的方法。财政对资源配置、收入分配和宏观经济发展有着至关重要的调节作用，这也是财政的最基本职能。在经济转型时期，关于如何能持续有效地促进中国经济增长，一直是中国政府探索与经济发展阶段相适应的财政政策改革的目标。政府对经济干预的手段主要分为两大类，支出手段和收入手段。本书主要聚焦公共支出规模与结构的政策效应，尽可能地刻画出公共支出对产业经济发展的规律。观察改革开放以后中国中央与地方政府财政支出比重趋势（图3.1），发现从1978年至1984年之间，中央财政支出占比始终高于地方财政支出占比，直到1984年地方财政支出占比为47.5%以后，在“分灶吃饭”的财政制度改革下，地方政府承担的公共支出占比逐渐提升，地方承担的财政预算自主权也在逐渐提升，从1994年分税制改革至2004年的十年间，地方财政支出占比持续在70%上下浮动，2004年以后，地方财政支出占比逐年上涨，到2015年，地方政府财政支出比重已经高约85%左右，与1984年相比增长了84%。追溯公共支出占比在中央与地方政府之间呈现如此变化的原因，是改革开放后调动地方财政积极性的财政体制改革。1978年，中国在10个省、市进行“增收分成，收支挂钩”体制改革的试点工作，1980年中国开始实行财政包干体制改革，这一阶段成为后期财政分权体制改革的起点，逐渐赋予了地方政府的支出责任，并刺激了地方政府带动地区经济发展（付文林，2011）。因此可以说中国财政支出占比的政府间关系的演变，对转型时期中国经济的增长发挥着不可忽视的积极作用。

图3.1　1978—2014年中央与地方政府一般预算财政支出占比

数据来源：相应年份《中国统计年鉴》，经计算得出。

图3.2　1979—2015年中国公共支出增速与第二产业及第三产业增加值增速

注：公共支出指一般预算财政支出。
数据来源：相应年份《中国统计年鉴》，经计算得出。(www.xing528.com)

中国的财政分权的改革最重要的意义是赋予地方政府承担更多的公共支出责任，这为地方经济发展提供了激励机制（傅勇、张晏，2007），同时也能保证地方政府的资源配置职能和公共品的有效供给，这是因为地方政府相对于中央政府更了解辖区内的偏好，降低了信息传递到中央政府的成本。地方政府公共支出作为一项十分重要的财政政策，在促进宏观经济发展上有着不可小觑的重要力量。图3.2为1979年到2015年中国公共支出增长速度与第二产业及第三产业增加值增长速度的对比线型图。观察公共支出增速的变化与产业发展速度的变化规律发现，当第二产业与第三产业增加值增长速度较快时，公共支出的增长速度低于第二产业与第三产业增加值的增长速度。比较明显的阶段为1982—1996年，这一时期第二产业与第三产业增长速度虽然波动较大但总体较快，此时公共支出的增长始终明显低于第二产业与第三产业的增长速度；从1996—2002年，非农产业增长速度与上一阶段相比有所回落，而公共支出的增速始终高于第二产业与第三产业增加值增速，2008—2012年这一阶段也出现了同样的状态，这一阶段显然是与政府“四万亿”的基础设施刺激经济增长的政策相关。图3.2可以说明，中国政府的公共支出对现代部门的发展有着逆周期的调节与引导作用。

经济发展的不同阶段，对公共支出类型的需求也有所差异。在经济发展的初始阶段，在以GDP为绩效考核指标的拉动下，地方政府往往更加重视城市建设而相对忽视民生类公共服务的供给，因此在政府支出的选择上，地方政府更加偏向经济建设性支出（傅勇、张晏，2007）。当经济发展到一定阶段，经济总量规模一定时，政府会逐渐增加基本公共服务类民生性支出占比。Barro（1990）将公共支出划分为生产性公共支出与消费性公共支出，生产性公共支出会影响劳动生产率；严成樑与龚六堂（2009）指出生产性公共支出是进入生产函数从而影响经济增长的部分。金戈（2010）认为消费性公共支出因能够转化成公共品而提高劳动力的效用，那么教育与医疗在这一层面上似乎可以被看作消费性支出，但许多学者将教育与医疗作为生产性公共支出（唐颖和赵文军，2014；赵志耘和吕冰洋，2005；严成樑和龚六堂，2009；吴伟平和刘乃全，2016）。然而，学界对生产性公共支出与消费性公共支出的界定至今也没有明确的划分。本书沿袭付文林（2007）的方法，将公共支出按照功能特征划分，但划分方式与其略有不同。

图3.3为按财政支出功能分类的各项支出占财政总支出的比重，本书将财政支出划分为三大类，分别为经济建设及发展性支出、维护性支出与民生性支出。2007年前后，中国对一般预算支出统计类目进行了调整，因此本书以2007年为节点，分别统计了1978—2006年以及2007—2015年的三类支出占比。2007年以前，经济建设及发展性支出主要包括基本建设支出、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、支农支出，以及工、交、流通部门事业费，这部分支出主要服务于地区基础设施与城市建设和农业发展。民生性支出包括文教、科学、卫生支出，以及社会保障支出。其中社会保障支出包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行政社会事业单位离退休支出，1996年不包括作为行政管理费开支的离退休支出。这部分支出主要被用于教育、医疗与社会保障等民生性领域，因此将其命名为民生性支出。维护性支出包括国防支出与行政管理支出。其中行政管理支出包括公检法司支出和外交外事支出，这部分支出主要为了维护国家和平稳定、保障公共安全以及国家行政部门的正常运转，因此定义为维护性支出。2007年以后，一般预算支出类目取消基本建设支出，本书定义2007年以后的经济建设及发展性支出主要包括城乡社区事务支出、农林水事务支出、资源勘探电力信息等事务支出、商业服务业等支出、金融监管等支出、国土资源气象支出与粮油物资储备支出、地震灾后重建支出、节能环保支出与保障性住房支出等其他支出项目；民生性支出包括教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出；维护性支出包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出与公共安全支出。事实上，为了使数据在2007年前后可以比较，本书的处理方式是将建设与发展性支出定义为财政总支出减去民生性支出与维护性支出后余下的部分。图3.3显示1978年改革开放初期，中国政府偏向地方基本建设与发展，较为轻视民生性公共支出，地方政府经济建设与发展性支出占比始终高于民生性支出占比。随着中国经济不断发展，中国的民生性支出占比逐渐接近经济建设与发展性支出的占比，这说明在中国政府财政支出的结构中，民生性支出的相对地位有了显著的变化，政府逐渐在教育、科技文化与社会保障等关乎居民基本生活问题的公共品供给上有所侧重。2007年三项支出比重有所突变，这可能是统计数据的口径发生调整导致的，2007—2015年民生性公共支出占比与建设及发展性支出占比的差额也较2007年之前有所缩小。需要说明的是，为了使民生性支出数据在2007年前后可以进行对比，民生性支出仅包含了文教科卫娱乐以及社会保障与就业支出几项，这几项在2007年前后都有所统计，2009年以后政府支出还包括保障性住房以及环境保护支出，这也在一定程度上具备民生支出的性质，若要将这一部分划归到民生支出类目，则当前民生支出占比已经几乎与建设与发展性支出持平，甚至超越。

图3.3　按功能分类的各项公共支出占比

注：该数据为中央与地方政府支出的总量。
数据来源：相应年份《中国统计年鉴》。

之所以出现图3.3中显示的公共支出结构性的变化，一方面在于经济增长初期，地方政府官员晋升与GDP增长的考核指标挂钩（Li and Zhou，2005）；另一方面财政分权改革后，增量预算的模式也使得地方政府较为依赖地区税源，导致地方政府强化对地区经济增长的诉求；除此之外还源于地区之间的财政竞争（傅勇、张晏，2007），然而上述两个方面也是激化财政竞争的重要因素（付文林，2011）。不过，随着经济快速增长，经济总量规模虽然已经逐渐在全球排名靠前，但伴随着工业化的发展与城镇化速度的加快，劳动力区域间流动的规模逐渐增加，对于劳动力个体所关注的民生性公共服务的需求逐渐加大，社会矛盾与经济发展过程中产生的民生问题也开始凸显，以市场为主要力量、政府为辅助力量的政府职能的转变逐渐形成，地方政府也逐渐意识到基本公共服务对提高劳动力效用水平的重要性。公共福利水平的提升会带来劳动力效用的提高，降低社会矛盾发生的风险，有益于长期发展。