本书研究的背景及问题提出

十一届三中全会确立了中国由计划经济向社会主义市场经济体制转变的经济体制改革目标。改革开放四十年来，伴随着财税体制改革、国有企业改革、对外开放、价格体制改革与新兴非国有部门的迅速增长，中国经济在一段时期内呈现跨越式增长，当前已成为全球第二大经济体。经济体制改革初期，中国的产业结构仍然是以农业为主。随着英国工业革命的爆发，技术革新、机器制造业机械化大大提高了农业劳动生产率，同时释放了大量农业剩余人口。在此时期，中国的城市大力发展工业，工业化进程加快为农业剩余人口不断向城市集聚提供了机遇，中国经济出现了快速工业化与城镇化的现象。东部地区先发展，进而带动中西部地区发展的区域差别化的经济政策使得东部沿海地区最早成为制造业的集聚地。在工业化的初始阶段，中国制造业依靠低廉的劳动力成本优势占据了国际市场中的一席之地，中国成为世界工厂，国内生产总值依靠加工制造业和贸易出口带动，在一段时期内保持着两位数的增长速度。虽然中国经济总量增长迅速，但人均收入还仅仅属于中等偏上行列。此外，经济快速增长的同时，还在一段时期内出现地区经济差距扩大的现象。当前，中国经济进入高质量发展阶段，经济增长速度已经不再是以往两位数增长的状态，经济进入增长的新常态。当前中国经济发展关注的重点已经不仅仅是增长绩效，更多的是关注区域间经济发展的不充分、不平衡的结构特征问题，以及如何将中国制造业由制造大国向制造强国转变。因此，制造业区域间差距的形成及其影响机制成为当前中国经济转型期间的研究重点。

从新古典经济理论开始，关于地区差距的研究主题就与劳动力流动密切关联，因为劳动力是重要的生产要素，劳动力区域间流动自然是影响地区差距变动的重要原因。之前国内的研究往往强调户籍制度带来的城乡二元经济分割，东部地区对中低端劳动力流动设置入户障碍，同时努力吸引高技术劳动力流入，从而获得大量低成本的劳动力资源，推动经济快速增长（蔡昉，2005），也同时拉大了东部地区与中、西部地区的产业发展差距。以1990年为基期，计算出的工业劳均增加值——工业全员劳动生产率的省际基尼系数，从1990年的0.15逐年增长至2000年的0.26^[1]。付文林（2011）指出过度的“增长主义”形成和固化了粗放式增长模式，导致利益分配失衡，消费需求不足，腐败现象蔓延，资源环境恶化，居民福利与收入分配差距持续存在。以1990年为基期的人均GDP基尼系数经过十年的经济发展从1990年的0.26增加到了2000年的0.31，地区收入差距与地区工业发展差距同步扩大。改革开放后经济粗放式发展的20年，区域间工业增长差距与总体经济增长差距严重分化，有可能是因为地区之间要素流动的两极分化以及基础设施、基本公共服务配置向东部省份倾斜，导致欠发达地区不能发挥比较优势，产业结构出现严重失衡。这一结果还极有可能成为长期经济可持续增长的制约因素。

随着粗放式经济发展方式的弊端与矛盾凸显与人口红利的消失殆尽，中国经济增长速度放缓，改善区域间经济发展的不平衡、不充分问题尤其重要。在改革开放后的40年里，为了适应经济快速增长与转型，中国的财政体制也在探索中不断地进行改革。近年来，政府逐渐明确自身的职能，确定了以市场分配为主、政府干预为辅的资源配置方式。随着确立市场配置资源的主体地位、促进地区公共服务均等化、加快产业结构内部与外部转型以及财税制度改革等举措的渐进式实施，中国的实际人均地区生产总值的差距呈现逐渐缩小趋势。以1990年为基期，中国除西藏外的30个省际之间的基尼系数由1990—2004年逐年上升转变为2004—2014年逐年降低的趋势，从2004年的0.32降低至2014年的0.22^[2]，在近十年间地区人均GDP差距呈现缩小趋势。

仅仅关注区域间经济总量差距的减小，而不重视各产业区域间差距的结构特征，容易对区域间经济差距的变动做出误导性的政策判断。本研究分别计算了工业与服务业劳动生产率的基尼系数与泰尔指数，以关注1990年以后非农产业部门区域间差距的变化趋势。以1990年为基期，中国工业实际全员劳动生产率^[3]的基尼系数从2001年开始出现波动的下降趋势，自2001年的0.26下降至2014年的0.16，泰尔指数从2001年的0.12下降至2014年的0.04。与工业全员劳动生产率地区差距变动相似的是地区人均GDP差距，省际间基尼系数从2004年的0.32下降至2014年的0.22，泰尔指数从2004年的0.18下降至2014年的0.08。显然，工业实际全员劳动生产率地区差距与全国人均GDP实际值的地区差距演化路径相同，均呈现先扩大后缩小的趋势，但人均GDP地区差距缩小先于工业实际劳动生产率的缩小。与此相对的是服务业实际全员劳动生产率地区差距在2012年之前没有表现出缩小的趋势，1990年至2002年之间服务业实际全员劳动生产率地区差距日益凸显，2002年以后基尼系数呈现相对平稳的波动式上涨，2012年至2016年之间呈现下降趋势。以1990年为基期的数据具体来看，服务业实际全员劳动生产率基尼系数从1990年的0.19扩大到2012年的0.27，并且在1999—2012年间，基尼系数在0.25—0.27之间反复波动，2012年之后缩小至2016年的0.2；服务业实际全员劳动生产率的泰尔指数显示，1990年为0.03，2012年达到最高值，为0.13，2016年该数据又降低到0.06。上述三组数据表明，工业率先出现地区差距缩小，带动整体经济地区差距缩小，而服务业仅仅在最近四年表现出地区差距的缩小。地区间产业增长敛散性的结构分化暗示着中国整体经济区域间差距的缩小只是表象，实现区域经济均衡发展需要了解地区间不同产业收敛趋势差异的影响因素与其内在的机制是什么，才能从调节产业结构地区间优化、促进产业增长与地区差距缩小着手，改善地区之间经济发展的不平衡、不充分的现象，这就需要寻找形成当前工业与第三产业地区差距演变趋势不一致的原因所在。

制造业增加值在工业增加值的占比超过80%，是工业经济最重要的组成部分。制造业发展初期，东部沿海省份在经济发展初期由于资源禀赋及政策倾向实现了经济快速增长，但生产、生活成本也随之增加，同时东部省份低端制造业曾一度出现了“用工荒”的现象，使得制造业沿海集聚地的劳动力成本优势不复存在。随之而来的是东部省份对于劣质劳动密集型制造业企业的淘汰，低端制造业行业内迁，出现了飞雁模式的产业转移现象。制造业开始逐渐从以劳动密集型为主到以技术密集型为主的工业结构模式过渡，制造业产业发展政策也在随着经济结构的转型逐渐有所变动。“十二五”经济发展期间，中国第三产业的增加值占国内生产总值的比重已经显著高于第二产业，但仍然存在突出的不可协调、不可持续的问题，经济增速进入7%左右的“新常态”，经济结构调整出现阵痛，结构性矛盾日益加剧，创新能力较弱，经济下行压力加大^[4]。依据世界发达国家的发展经验来看，经济发展位于不同的时期，第一产业、第二产业与第三产业的数量比例关系不存在一定处于某一个严格的数值。现代经济的发展趋势是工业化与信息化不断融合，制造业通过服务外包的形式也使得二者逐渐融合，产业边界日渐模糊，一味追求产业结构最优比例的政策思路的合理性日渐薄弱。“十三五”时期更需要加深优化制造业要素密集度结构，同时提高服务业在经济结构中的重要地位^[5]。区域协调发展的新格局也需要在“十三五”时期定型。2017年底，党的十九大报告中指出：“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点，形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。促进中国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。”可见，深化制造业内部结构改革在经济的高质量发展阶段尤为重要。制造业产业间新旧动能转换会伴有制造业区域间迁移，对地区间制造业经济增长率产生重要的影响，形成区域间制造业增长的差异，最终表现在区域间制造业敛散性的差异。改善区域间经济发展的不协调、不充分的问题，首先就要了解各产业区域间发展不平衡、不充分的原因及其内在机制。在以市场为主要经济导向机制的前提下，如何促进要素在区域间合理流动、优化劳动力要素结构并与产业升级转移形成良性循环，是财政政策研究范围内需要重点关注的领域。(www.xing528.com)

中国的经济转型牵涉范围十分广泛，相对集中的政治体制决定了政府在经济转型中是主导力量，中国经济转型新阶段的核心任务是适当地划分好政府与市场的边界以促进市场机制在资源配置中的决定性作用^[6]。因此，本书对中国区域产业结构协调发展的研究也将立足于政府经济行为转变和发挥市场机制的决定性作用这个基本前提。

改善区域间制造业发展的不平衡、不充分的公共支出政策最重要的功能在于引导要素区域间流动，尤其是劳动力要素的不同结构所带来的经济效应有显著的差异，与产业升级相伴相生，并且劳动力的区域间转移还会带动区域间产业发展的动态变动差异。具体来说，一方面，劳动力做出是否迁移的决策取决于个人迁移的成本与收益函数，发达地区的公共福利是影响迁移收益的重要因素。另一方面，政府往往会通过公共支出竞争优质要素流入。这一机制早在1956年被著名经济学家蒂伯特的“用脚投票”理论所阐释。蒂伯特（1956）的“用脚投票”理论说明了劳动力通过用脚投票机制将优质公共服务与税收组合的区域选择出来。工业化带动城镇化快速发展，中国常住人口城镇化率也于2015年达到56.1%^[7]。虽然，由农业人口释放出的大量剩余劳动力促进了经济转型初期工业的极大发展，但在当前制造业结构转型的情况下，促进高新技术行业的蓬勃发展，不仅仅需要提升生产要素的数量，更需要提升的是生产要素的质量，尤其是劳动力的质量。然而在经济欠发达地区，产业发展相对较差，公共服务、基础设施与土地住房政策的不完善无法为高水平人才提供工作岗位与生活服务上的承接，使技能劳动力净流出，如中国的东北地区由于技能劳动力净流出，产业凋敝，老龄化严重，国有经济比重过大，导致经济增长严重落后于其他省份。劳动力要素区域间的分布不仅仅要满足效率要求，同时也需要政府在以市场分配为主的前提下，通过财政政策引导不同技术水平的劳动力在区域间合理流动，在一定程度上避免因产业极端分化而显失公平。

公共财政的最基本职能为资源配置、收入分配与稳定宏观经济，地方政府职能的重点在于资源配置，这是由于地方政府对于辖区内的居民的偏好、对于地方资源禀赋、历史文化、制度特征更加了解，因此对于公共服务的供给相对于中央政府更加具有效率。中国目前劳动密集型制造业的低成本优势正面临着巨大挑战，促进制造业优化升级、平衡区域间制造业发展的不完善、不充分尤其需要政府政策的支持与引导，这不仅关系到中国经济的可持续增长，也关系到中国能否实现制造业强国、跨越中等收入陷阱。本书从产业增长与区域均衡发展的影响因素与影响机理出发，从劳动力区域间流动的角度去解释制造业地区差距变动背后的原因，通过区分流动劳动力的技术结构，研究不同技术水平劳动力流入后对本地经济的差异化作用，从而理解劳动力要素流动对制造业地区差距产生影响的内在动因。在此基础上，本书基于劳动力的“推—拉”理论、劳动力流动的引力模型等机理，研究公共支出、基本公共服务供给对不同技术结构的劳动力流动的效应，把劳动力流动及其作用机理作为中间机制将公共支出与制造业地区差距这二者关联起来，从而为合理改善区域间制造业发展的不平衡、不充分提供一定的理论依据与政策指导。这里需要说明的是，财政政策涵盖范围十分广泛，本书只聚焦于公共支出规模及结构、基本公共服务的配置这几个方面，并从现象到机制进行深入的研究。