西部农村集体经济：案例分析与启示

潼南区位于重庆市西北部，是重庆市的原4个市级扶贫开发工作重点区县之一。2015年潼南退出市级贫困县序列之后，持续补短板、堵漏洞、强弱项，巩固脱贫质量，动态监测、及时帮扶存在返贫风险的脱贫人口和边缘人口，坚决防止返贫和新的致贫。在推动产业扶贫进程中，潼南区不断完善产业发展与贫困群众的利益联结机制，发展做实壮大农村集体经济，在实践中因地制宜探索出多种村级集体经济的模式，在巩固脱贫成效上起到了良好的支撑作用。当前，潼南区是重庆市“菜篮子”工程重要基地，第一大鲜销蔬菜保障供应基地。

1.潼南区发展农村集体经济的主要做法

激发“三资”活力，增强集体经济造血能力。一是用活集体闲置资源，资源变资本。通过将全区的土地、山林、塘堰等闲置资源流转给新型农业经营主体用于发展集体经济，有效实现资源变资本。二是盘活集体沉睡资产，提升资产变现收益。大力推行租赁、置换、入股等集体资产市场化运营方式，盘活闲置的学校、村委会、卫生室等沉睡集体资产，用于发展集体经济，实现资产变收益。三是用好集体发展资金，提高资金变股本的收益。采取入股分红、保底收益等方式，将集体经济发展资金进行股权量化，实现资金变股本。

拓宽“三资”收益路径，实现集体经济多元收益。一是资金资源入股，实现股权收益。村级集体经济组织把财政项目资金投入经营性资产或资源性资产，采取股权量化方式入股到新型农业经营主体用于产业发展，按照“保底收益+按股分红”模式，实现股权收益。二是资源优势互补，实现合作收益。采取市场化资源配置等合作方式，推动“三资”促进“三变”。在集体经济组织之间互联互通，实施产地合作、产业托管等共同经营模式，持续稳定获得集体经济收益。三是资产租赁，实现租金收益。贫困村将村级产业扶贫示范园项目资金投入建设形成的集体经济经营性资产，打包租赁给新型农业经营主体或新型职业农民发展现代农业，集体经济组织按照合同约定收取租金，增加集体收益。四是自主经营，实现经营收益。村集体经济组织用活土地“三权分置”改革政策，统一流转农户零散、闲置土地后，实施集中整治，自主经营，实现经营收益。五是招商引资，实现开发收益。充分利用村域“三变”优势，引进有开发能力的业主在村内投资开发乡村旅游、发展现代特色种养业，村集体经济组织按照协议获取开发收益。

配套“三变”增效平台，强化集体经济发展服务。一是用好产权交易平台，强化开发服务。发挥区农村产权流转交易中心的平台作用，利用深化农村产权制度改革的利好政策，实现农村产权交易开发增值收益。2019年全区已累计实施集体产权交易136宗，集体经济组织实现开发增值收益73万元。二是撬动多元投入，强化金融服务。综合运用整合财政投入、撬动金融投入、招引业主投入、吸纳社会投入、引导群众投入等方式，2019年全区配套集体经济发展基金317万元，吸纳社会投入3100万元，引导群众投入650万元。三是推行“四步法”，强化风险管控服务。推行村级“一村一品”集体产业项目自主申报、乡镇复核、专家小组审定、行业主管监督“四步法”，降低产业发展风险；推行集体经济资金使用“一事一议”办法，规避资金使用风险；推行集体经济项目投资村民议事会、聘请法律顾问实施风险综合评估等方式，降低项目投资风险，确保村集体经济组织经营发展安全。四是注重利益联结，强化收益分配服务。推行“村集体经济组织+新型经营主体+农户”的利益联结机制，实行统一的村集体与组织成员收益分配机制。

2.潼南区农村集体经济发展的代表性模式

潼南区始终按照激活“三资”促进“三变”的方式夯实脱贫攻坚基础，不断巩固农村集体经济发展成效，以农村集体经济带动农民增收，实现村级集体经济与村民共同致富。2018年底，潼南区有贫困村50个，其中有集体经济的村27个，占贫困村总量的54%，无集体经济的村23个，占46%。为发展壮大贫困村村级集体经济组织，近年来，潼南区不断深化农村集体产权制度改革，探索建立农村集体资产的登记、管理、使用、处置等制度，投入财政资金932万元扶持28个贫困村发展村级集体经济组织，打造了一个又一个适合潼南区情的村级集体经济发展模式。

一是产业带动型。产业带动型是指村级集体经济通过引进企业，集体资金入股，企业带动集体经济发展和农户就业，不断壮大村级集体经济的一种方式。如潼南区宝龙镇严寨村村集体以财政扶持资金40万元、村民以土地承包经营权入股重庆涅凤生态农业发展有限公司，通过开展综合土地整治，新建连栋育苗温室大棚，大力发展加工型辣椒种植，带动村集体及农户增收。根据协议约定，村集体按公司纯收入31%参与分红。

二是服务创收型。服务创收型是指村集体经济通过群众资金入股、劳动力入股等方式，由村集体经济组织出面，将村集体经济服务与市场进行积极对接，从中获取服务收入的一种类型。如潼南区太安镇罐坝村针对基地劳动力老龄化、农业企业“用工难”等问题，由村集体领办组建重庆贯旺农业科技有限公司，投资30万元（财政资金）购置拖拉机、旋耕机、无人植保机等农用机械，开展代耕代种等农事服务，收入归村集体经济组织。

三是项目拉动型。项目拉动型是指村级集体经济通过对接项目需求，由村级集体经济实施项目产生收益的一种类型。如潼南区玉溪镇金堆社区发动村民组建专业施工队，投资20万元（财政资金）购置搅拌机、铲车、农用吊机、斗车铲子等设备，承接小型农田水利、机耕道路等基础设施建设，盈利归社区集体经济所有。

四是租赁经营型。租赁经营型是指村级集体经济通过将本村固定资产或新建固定资产，通过租赁承包等方式发包出去获取收益的一种类型。如潼南区玉溪镇新田社区、书房社区、青石村分别以财政扶持资金30万元、30万元、20万元，共80万元合资修建玉溪镇综合农贸市场，包括：钢筋大棚房3000平方米、摊位50个、库房3个。摊位出租、停车场收益按出资比例分红，即新田37.5%、书房37.5%、青石25%。

五是资源开发型。资源开发型是指村级集体经济通过对本村特有的自然资源进行开发，并从中获取价值收益的一种方式。如潼南区五桂镇高碑村充分挖掘金丝楠木及自然风光价值，由村集体领办组建楠友生态农业专业合作社，大力发展乡村生态旅游。投资50万元（财政资金）打造金丝楠木生态园和苗圃基地，发展观光旅游的同时出售金丝楠木新苗。

将潼南区的农村集体经济按照模式类型、支撑要素及适用对象、模式发展优势、模式发展劣势进行对比，进一步整理出潼南区农村集体经济不同发展模式的核心构成要素，如下表所示。

表3-1　潼南区不同类型集体经济发展模式对比分析

3.潼南区农村集体经济发展的绩效评估(www.xing528.com)

为对农村集体经济发展成效进行系统客观的评价，潼南区采用比较法和公众评判法对不同类型村级集体经济开展绩效评估。比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。公众评判法是指通过专业人员评估、公众问卷及抽样调查等对预算支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

根据潼南区农村集体经济的实际发展情况，结合相关领域学术研究经验，评价指标体系设计包含：3个一级指标，产出指标、效益指标、满意度指标；6个二级指标，数量指标、时效指标、经济效益指标、社会效益指标、可持续影响指标、服务对象满意度指标；12个三级指标，发展种植业、发展物业、发展旅游、乡村民宿、项目启动时间、项目完成时间、村集体经济年收益、村集体经济年收益占投资总额比例、带动贫困村集体经济发展壮大效果、受益建档立卡贫困人口数、项目持续收益年限、受益行政村满意度和受益贫困人口满意度。

表3-2　潼南区农村集体经济整体发展绩效评估

整体看来，潼南区农村集体经济整体发展成效显著，预设目标大多数实现。从政策决策上看，2019年潼南区各村级集体经济试点村认真组织开展村级集体经济试点活动，积极开展自主经营，探索发展物业经济，建立农村集体经济组织，建立能够持续增收的集体经济基础。各村立足自身资产、资源、区位、特色优势产业等基础条件，因地制宜、因村施策选择适合当地集体经济发展的有效实现形式，科学合理的确定试点项目。从资金到位情况来看，项目实际下达资金到位率为100%。根据《潼南区扶持集体经济发展实施方案》，潼南区各村级集体经济发展试点村，截至绩效评价日，资金已如数下拨。从资金使用情况来看，试点资金安排遵循“专款专用、注重实效，上下联动、形成合力，积极稳妥、风险稳妥”的原则。鼓励和引导社会资金投入，逐步建立多元化、多渠道、多层次的投入机制。项目实施方案及资金使用计划先由镇街对村级上报的实施方案进行初审，形成正式文件后上报区农业农村委，最后由区农业农村委会同财政、发展改革等部门对实施方案进行审核批复。为加强资金使用管理，各试点村对试点资金安排、使用等情况进行公告公示，接受村民监督。从绩效目标完成情况看，潼南区村级集体经济发展，资金实际拨付使用率为100%。从完成质量来看，根据问卷调查结果，结合对相关评价资料的查验，判定潼南区村级集体经济发展情况基本符合批准的资金使用计划等质量要求。从完成时效来看，潼南区村级集体经济发展项目按照项目发展要求进行，没有不良开工现象。从经济效益来看，壮大了村级集体经济实力，完善了农村“统分结合，双层经营”的基本经营制度，实现了共同富裕，增强了村级自我发展和自我保障能力、提高农村公共服务水平。村级集体经济在农村经济社会发展中占有重要地位，对全面建成小康社会具有重大意义。

进一步，对潼南区不同类型集体经济发展模式从支撑要素、适用对象、发展优势、发展劣势等方面进行全面对比分析，结合潼南区村级集体经济评价方法，分别对五种不同类型村级集体经济发展模式进行评价，绩效评价结果如下表所示：

表3-3　潼南区农村集体经济发展模式绩效排名

发展模式的排名符合潼南区村级集体经济发展实际。产业带动型是潼南区目前村级集体经济发展的主要方向。在乡村振兴的大背景下，产业发展已经逐渐成为村级集体经济发展的主要力量，支撑着农村经济社会的进步与发展。在推进乡村振兴的进程中，资源开发是伴随着产业发展的又一核心动力。产业发展往往伴随着资源开发，两者相辅相成。不少地区村级集体经济发展模式仍是资产租赁经营型，究其原因，是潼南区村级集体经济发展尚且处于起步阶段，集体经济发展资金和发展动力尚不充分，需要大量的发展资金充实从而获得发展机遇。而大多数村由于缺乏发展资金，不得不选择租赁经营的方式积累资产。

从潼南区村级集体经济发展的趋势来看，项目拉动型、服务创收型是未来村级集体经济发展的趋势，但是受限于起步阶段，项目发展带动有限，村集体经济组织往往没有充足的专业服务技能，两者的发展潜力被压缩。

4.西部地区发展农村集体经济减贫的经验启示

一是发展壮大农村集体经济，要立足自身实际，确立因地制宜的发展思路。西部地区各村居都有自己的优势和劣势，无论是发展特色产业、进行资源开发还是进行服务创收，都必须因地制宜，充分利用自己的优势，从自身的优势上下功夫，开发适合自身的发展模式。在发展路径的设计上，需要明确资源投入和资金回收的路径、时间，提升集体经济发展的可持续性。

二是发展农村集体经济，必须创新发展模式。农村集体经济中除拥有丰富的矿产资源和旅游资源的村居以外，大部分村居主要依靠土地资源种植适宜气候的农产品。在发展的过程中要创新发展模式，参考采用“合作社+农户”“公司+合作社+农户”等模式，发挥核心团队带动能力，充分调动普通农户和贫困农户的积极性，使其获得更强的参与感。要在遵循市场规律前提下增强发展模式的益贫性，统筹兼顾集体发展的效率与公平问题。

三是产业带动型农村集体经济，要以农业现代化为目标发展新型农副产品。产业带动型是农村集体经济发展的重要方式，也是大多数贫困地区发展的潜在比较优势所在。传统农作物的附加值普遍偏低，收益空间有限。提升产业型农村集体经济发展成效，要充分挖掘新型农副产品的发展潜力，以市场拓展、产地标准化建设、产品品质控制提升为抓手，促进特色产业向现代农业转型。

四是发展农村集体经济，要充分利用党组织的“领头羊”作用。农村集体经济的发展都离不开基层党组织。一个有担当、有作为、有能力的基层党组织在农村集体经济发展过程中起着决定性作用。要加强基层党组织建设，加强党组织成员的个人能力、素质提升。