如何巩固脱贫成果？探讨两不愁三保障策略

习近平总书记在2020年新年贺词中指出：“2020年是具有里程碑意义的一年。我们将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。2020年也是脱贫攻坚决战决胜之年。”在现阶段，要高度重视打赢脱贫攻坚战面临的困难挑战，剩余脱贫攻坚任务艰巨，巩固脱贫成果难度很大，脱贫攻坚工作需要加强。要攻坚克难完成任务，努力克服疫情影响，多措并举巩固成果，保持脱贫攻坚的政策稳定，严格考核开展普查，持续推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接。^[1]

1.政府引导：加强基层组织建设，大力发展生产

长期以来，政府一直注重对特困地区（如农牧区、边境地区）和特困人群的精准扶贫与精准施策。精准扶贫可以集中力量帮助特困地区和特困人群，“实行特殊政策，打破常规，特事特办”^[2]，能够“因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药”^[3]，从而提高扶贫资源的配置效率。

首先，科学规划，整体联动。抓扶贫开发，“既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”^[4]。只有让特困村和特困户也摆脱贫困，让他们具有自立的能力，使他们能够共享社会主义经济建设的成果，全面小康社会才能真正意义上建成。

其次，扶持产业，改善民生。西部地区全面建成小康社会离不开产业扶持和民生改善。习近平总书记在谈扶贫要靠内生外生动力时提到，“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”^[5]；“要大力推进基本公共服务，突出精准扶贫、精准脱贫，扎实解决导致贫困发生的关键问题，尽快改善特困人群生活状况”^[6]。习近平总书记在谈老区时表示，一是加大投入支持力度，采取更加倾斜的政策，加大对老区发展的支持，增加扶贫开发的财政资金投入和项目布局，鼓励引导社会资金投向老区建设，形成支持老区发展的强大社会合力。二是加快社会事业发展，重点是发展教育、医疗卫生、公共文化、社会保障等事业，实现基本公共服务对老区城乡居民全覆盖，深入推进老区新农村建设，加强农村环境卫生和住房建设。三是加大产业培育扶持力度，国家大型项目、重点工程、新兴产业，在符合条件前提下，要优先向老区安排；发达地区劳动密集型产业转移，要优先向老区引导……^[7]

再次，加强基层组织建设，保持基层组织和人民群众的密切联系。2015年6月，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时表示“做好扶贫开发工作，基层是基础……真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒……工作队和驻村干部要一心扑在扶贫开发工作上，有效发挥作用”。在谈如何建好农村党组织时，习近平总书记提到“党对农村的坚强领导，是使贫困的乡村走向富裕道路的最重要的保证……如果没有一个坚强的、过得硬的农村党支部……从而就谈不上带领群众壮大农村经济，发展农业生产力，向贫困和落后宣战……党组织必须建设成为带领农民群众为实现党的路线和他们的切身利益而斗争的坚强核心，使广大农民群众从实践中得出共识：‘要想脱贫致富，必须有个好支部。’……应当主动地去发现问题，帮助农民解决各种实际困难；我们不能还是想依靠什么行政力量来管住农民，而是应当通过为农民办实事，密切党群关系来使广大农民紧紧地团结在自己的周围”^[8]。多年的扶贫实践也证明，推进抓党建促脱贫攻坚，贫困地区基层组织得到加强，基层干部通过开展贫困识别、精准帮扶，本领明显提高，巩固了党在农村的执政基础。贫困治理能力明显提升，在新冠肺炎疫情防控中，贫困地区基层干部展现出较强的战斗力，许多驻村工作队拉起来就是防“疫”队、战“疫”队。^[9]

最后，形成扶贫开发工作考核机制，落实领导责任制。习近平总书记指出要改革创新扶贫开发体制机制特别是考核机制，“贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标”^[10]；“到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，是我们党立下的军令状。要选派好驻村干部，保持基层扶贫干部相对稳定，保持工作连续性和有效性。现在所有扶贫地区的领导干部都要坚守岗位，要保证人员的稳定”^[11]。“加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。”^[12]因此，西部地区要加快制定合理、完善、科学的扶贫干部考核指标体系，以考核的指挥棒引导干部落实扶贫相关政策。尤其是，要严格考核，严把退出关，坚决杜绝数字脱贫、虚假脱贫。^[13]

2.社会推动：形成多元协作体系，发挥社会力量作用

倘若社会是一只木桶，贫困地区则是决定这只木桶实际载水量的最短的木板，这块木板越短，那么木桶的实际载水量将越低。习近平总书记指出，“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”^[14]。“我们要全面建成小康社会，……必须依靠知识，必须依靠劳动，必须依靠广大青年。”^[15]减贫绝不只是贫困地区的事，而是全社会的事，帮助贫困地区、贫困群众脱贫，让他们与其他地区的人们能一起共享社会主义经济建设的成果，实现共同富裕，才是中国特色社会主义应有之义。

一是，形成多元协作主体体系，补充“两不愁三保障”所需资金。除了政府机关，各类企事业单位、金融机构以及其他社会力量等也能在“两不愁三保障”突出问题的解决中承担重要角色。近些年来，我们坚持政府投入的主体和主导作用，深入推进东西部扶贫协作、党政机关定点扶贫、军队和武警部队扶贫、社会力量参与扶贫。^[16]“党政军机关、企事业单位开展定点扶贫，是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分，也是我国政治优势和制度优势的重要体现……做好新形势下定点扶贫工作……坚持发挥单位、行业优势与立足贫困地区实际相结合……”^[17]社会力量也是贫困地区公共设施建设、产业发展资金的重要补充，能有效提高扶贫资金的使用效率。“增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶贫开发。要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。”^[18]习总书记2015年在中共中央政治局第二十二次集体学习时也提到“要完善农村基础设施建设机制……积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设”。西部地区作为老少边穷连片贫困区域，要继续积极鼓励、调动社会力量，如共青团、工会、妇联、残联、工商联、红十字协会、慈善基金会以及众多国有、民营企业等参与到“两不愁三保障”问题的解决中来。

二是，充分发挥各行业部门在改善民生、实现公共服务均等化中的重要作用。习近平总书记曾多次强调过“农村奔小康基础在交通”的观点，水、电、路等基础设施建设是贫困地区人们改善生活、发展生产的先决条件。他强调义务教育和职业教育、培训对农村具有重要意义。习近平总书记在同菏泽市及县区主要负责同志座谈时提到，“要紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子，务必把义务教育搞好，确保贫困家庭的孩子也能受到良好的教育，不要让孩子们输在起跑线上”。教育事业的推进决定了贫困地区人们是否具备脱贫的“智”，“下一代要过上好生活，首先要有文化，这样将来他们的发展就完全不同”。^[19]只有通过义务教育、职业教育给贫困地区人们补充知识文化，让他们立起脱贫的“志”，他们才有可能掌握农业种植、养殖与加工科学技术，并“通过多渠道就业改变命运，阻止贫困现象的代际传递”^[20]。除了普及义务教育、推动职业教育外，还应加强包括基本医疗、住房在内的农村公共服务体系基本保障的建设，补齐“三农”短板。脱贫攻坚质量怎样、全面小康成色如何，很大程度上要看“三农”工作成效，这要求我们加快补上农村基础设施和公共服务短板等，涉及公共基础设施建设、供水保障、人居环境整治、教育医疗文化等方面。^[21]充分发挥各行业部门在改善民生、实现公共服务均等化中的重要作用，为困难群众编织一张兜住基本生活的安全网，坚决守住底线，从而实现人们期盼的、更可靠的社会保障。

3.民众参与：培育内外生动力，提高当地群众参与积极性

根据马克思主义哲学，外因是事物变化的条件，内因是事物变化的根据，外因是通过内因发挥作用的。政府引导贫困地区发展生产，大力给予政策支持，社会力量积极参与到小康社会建设中来，这些都只是外部因素，最终要通过内因——当地群众的积极参与来切实解决“两不愁三保障”问题，实现全面建成小康社会。

首先，培育内生动力，充分调动群众积极性。“要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识，发扬自力更生精神，激发改变贫困面貌的干劲和决心，靠自己的努力改变命运。”^[22]2012年12月，习近平总书记在河北阜平调研时指出：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。”2013年9月，习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词时指出：“努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”2013年11月，习近平总书记在湖南考察时提出：“要切实办好农村义务教育，让农村下一代掌握更多知识和技能。”习近平总书记认为农业现代化进程需要技术型职业农民队伍，农村经济社会发展，说到底，关键在人，他在2013年12月中央农村工作会议指出：“要提高农民素质，培养造就新型农民队伍，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，确保农业后继有人。要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制，构建职业农民队伍，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实人力基础和保障。”2014年6月，习近平总书记在全国职业教育工作会议上着重强调了贫困地区教育的重要性，他指出：“要加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。”他提出，“把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策。扶贫开发开放要同做好农业、农村、农民工作结合起来，……同落实农村义务教育结合起来”^[23]。可见，西部地区要谋取发展，全面建成小康社会必须要充分调动群众的积极性，提高群众的自我发展能力，将精神文明建设与物质文明建设并重，增强地区“造血功能”，切断贫困的代际传递。

其次，培育外生动力，发展才是甩掉贫困帽子的总办法。外生动力的培育需要大力发展当地经济，为当地找准发展路子、突出特色。那如何找准发展路子、突出发展特色？关键要因地制宜，找准突破口。2012年12月习近平总书记在河北阜平考察时曾说：“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。”2013年11月，习近平总书记在湖南考察时进一步指出：“发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。”2013年11月，习近平总书记在山东调研时谈道：“欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章，实现差异竞争、错位发展。欠发达地区和发达地区一样，都要努力转变发展方式，着力提高发展质量和效益，不能‘捡进篮子都是菜’。”实践证明，贫困地区只要立足实际，找准主攻方向，发挥好比较优势，完全可以加快发展。^[24]西部地区产业发展的优势包括生态资源优势、劳动力资源优势和山水生态优势，完全可以凭借这些优势实现差异化发展，在不同地区实现“一招鲜，吃遍天，一村一业，一乡一品”，让当地老百姓从中受益。

最后，加强基础设施建设，改善贫困人口生产生活条件。“全面奔小康，关键在农村；农村奔小康，基础在交通。”针对“两不愁三保障”中的突出问题，还需要改善贫困地区的“空心村”现象，减少“三留守”人员。壮大农村发展劳动力队伍，必须能留住青壮年，这需要有美丽的乡村、绿色健康的生态环境和健全的公共服务与设施。2013年11月，习近平总书记视察湖南省吉首市的矮寨特大悬索桥时强调：“贫困地区要脱贫致富，改善交通等基础设施条件很重要。”2014年3月，习近平总书记在关于农村公路发展的报告上批示：“特别是在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门。”2014年12月，习近平总书记在江苏镇江世业镇卫生院了解农村医疗卫生事业发展和村民看病就医情况时说：“没有全民健康，就没有全面小康。要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题。”随着农业现代化步伐加快，新农村建设也要不断推进，要来个“厕所革命”，让农村群众用上卫生厕所。基本公共服务要更多向农村倾斜，向老少边穷地区倾斜。只有加快水、电、路、房等基础设施建设，实现地区基本公共服务主要指标接近全国平均水平，为人们发展提供良好的外部条件，才能使劳动力更好地融入工业化、城镇化过程，使当地人们“逐步能致富”，真正拥有摆脱贫困的能力。这要求我们，一方面，要加大农村基础设施建设力度，提高农村供水保障水平，扎实搞好农村人居环境整治，提高农村教育质量，加强农村基层医疗卫生服务，加强农村社会保障，改善乡村公共文化服务，治理农村生态环境突出问题；另一方面，应大力发展富民乡村产业，积极鼓励各类人才返乡下乡创业创新，稳定农民工就业，加大对拖欠农民工工资的整治力度，多渠道促进农民持续增收，让农村成为亿万农民安居乐业的美丽家园。^[25]

4.市场刺激：尊重市场经济规律，大力完善市场体系

市场是社会分工和商品经济发展的必然产物。“两不愁三保障”突出问题的可持续解决也应充分发挥市场机制作用。^[26]市场体系发育对经济发展的重要性是被历史所验证了的。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须建立统一开放、竞争有序的市场体系。长期以来，整个中西部地区市场体系发育较为缓慢，缺少市场经济的文化土壤。现代市场经济中，人口的有效集中是市场发育的一个重要因素，只有人口密集，才能产生生产规模、贸易规模和运输规模等规模经济效益。人口的密集程度也限制了中西部地区市场体系的发育。

首先，尊重市场经济发展规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用。当前我国经济进入新常态，由高速度发展转向高质量发展。贫困地区应抓住产业结构调整的大好时机，立足地区实际情况，发挥区域优势，进行资源与市场的双向开发。自然资源只有与市场结合才是经济资源，要树立以市场为主导的战略思想，确立一条“市场—技术—资源”的发展战略，充分利用好当地自然资源，化资源为资金。充分挖掘现有潜力和各种有利因素，做“大”农业。开辟与地区特色相关的加工工业和第三产业，根据市场需要努力发展种植业、养殖业和与之配套的加工业。充分利用民族地区同其他地区的自然地域分工条件，根据民族的特点建立自己的“种、养、加”经济模式。^[27]

其次，大力完善各类市场，培育成熟的市场体系。缺乏发育成熟的市场体系被认为是一个核心的致贫因素。对西部地区而言，市场体系发育缓慢影响全面小康社会的建成主要表现在资本市场发育缓慢、劳动力市场发育不完善上。西部地区金融生态环境与政策体系不够完善，资本市场发育缓慢，资本的趋利性促使资本向其他地区流动以获得更高、更快速的回报，容易出现“融资难”“融资贵”问题。长期以来，西部地区大量劳动力流向其他地区以实现就业。新常态下经济增长动力转变、制造业大量裁员等因素让农民工不得不返乡，但本地区经济发展水平明显落后，短时期之内难以为返乡农民工提供足够多的就业岗位，农民工工作不稳定，失业率居高不下，劳动力收入水平难以提高，脱贫遥遥无期。因此，与脱贫阶段给予帮扶对象现金或物品等扶持不同，持续解决“两不愁三保障”突出问题，更需要加强对贫困人群的知识和专业技能培训，提升其人力资本水平，并为这些人群创造更多的就业机会，为其发展“赋能”。同时，还要通过改善营商环境、提供招商引资政策、创造创新创业机会等，在实现脱贫的基础上，激发贫困地区经济发展的内生动力。^[28]

5.乡村振兴：激发农村发展新动力，开创“新乡土时代”

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，激活农村发展新动力。“让农民成为体面的职业，让农业成为有效益有奔头的产业。”随着我国社会主要矛盾发生变化，农业发展的主要矛盾已由总量不足转变为阶段性供过于求和供给不足并存的结构性矛盾，城乡要素流动已由过去的单向流动转为双向互动，新型城乡关系正逐步形成。因此，西部地区要对标产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，推动农业农村经济向高质量发展转变，推动农业供给侧结构性改革，推动农业农村改革创新，加快推动农业农村经济发展质量变革、效率变革、动力变革，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，逐步缩小城乡、区域差距，开创“新乡土时代”，积极推进脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接。

首先，积极推动农业供给侧结构性改革，提高农村吸引力和竞争力。以“互联网+”、科技服务农业，建设田园综合体、农业庄园、现代农业园区、特色田园乡村等，推进高标准农田建设。推动资本、技术、人才等各类要素向乡村流动，大力培育新型农业经营主体，培养造就一支“懂农业、爱农村、爱农民”的“三农”队伍。规范引导特色小镇和特色小城镇建设，改善农村人居环境，开展农业面源污染治理，加大力度支持基础设施、公共服务设施建设和生态修复及接续替代产业发展，因地制宜发展生态经济优势产业。宜工则工、宜农则农、宜林则林、宜商则商、宜游则游，推动生态产业化、产业生态化，进一步提高经济效益、社会效益和生态效益。通过向农业输入现代生产要素和现代经营模式，促进乡村振兴和城乡协调发展，提高城镇化质量，让西部地区人们“脑袋和口袋富起来”，使新农村更具有吸引力和竞争力。

其次，建立综合交通体系，做好城乡协调发展的基础保障。全面加强规划布局，围绕实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的目标，推进高铁、航空、港口、管道和公路等重大基础设施建设，提升西部地区和外界的通达程度，着力提升各省区市间基础设施互联互通水平，推进城乡交通一体化和均等化，持续改善农村居民出行条件，增加人们致富机会，共享交通发展成果。

最后，创新农村发展体制机制，为农村发展提供制度保障。稳步实施农村“三变”改革试点，深化清产核资、量化确权，组建农村集体经济组织，研究出台发展壮大农村集体经济的意见，加快解决“空壳村”问题。探索土地经营权、农村集体闲置资源、自然风光等入股长期合作的有效实现形式，完善“合股联营”机制，推动城乡要素深度融合，促进农民增收、农业增效，生态增值。大力发展政策性农业保险，推动农业保险提标、扩面、增品，进一步发展农业财政杠杆作用，以担保、创投等方式撬动金融资金投入农业农村。培育发展家庭农场和种养大户、农民合作社、农业企业、农村集体经济组织，发展农业经营主体。

[1]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020-03-07.

[2]坚持依法治疆团结稳疆长期建疆团结各族人民建设社会主义新疆［N］.人民日报，2014-05-30.(www.xing528.com)

[3]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作确保农村贫困人口到2020年如期脱贫［N］.人民日报，2015-06-20.

[4]深化改革开放推进创新驱动实现全年经济社会发展目标［N］.人民日报，2013-11-06.

[5]刘永富.打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战［N］.人民日报，2014-04-09.

[6]六次中央西藏工作座谈会都谈了什么？［EB/OL］（.2020-06-21）.http：//politics.peo‐ple.com.cn/n/2015/0826/c1001-27519975.html.

[7]习近平的扶贫观：决不能让困难群众掉队［EB/OL］（.2020-06-21）.http：//news.china.com.cn/2015-10/16/content_36822021.htm.

[8]习近平.摆脱贫困［M］.福州：福建人民出版社，1992：119-123.

[9]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020-03-07.

[10]刘永富.打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战［N］.人民日报，2014-04-09.

[11]习近平李克强张德江俞正声刘云山张高丽分别参加全国人大会议一些代表团审议［N］.人民日报，2017-03-09.

[12]脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干实干［N］.人民日报，2015-11-29.

[13]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020-03-07.

[14]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作确保农村贫困人口到2020年如期脱贫［N］.人民日报，2015-06-20.

[15]习近平：在知识分子、劳动模范、青年代表座谈会上的讲话［EB/OL］（.2020-06-21）.http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-04/30/c_1118776008.htm.

[16]习近平.在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话［J］.求是，2020（9）：4-16.

[17]发挥单位行业优势立足贫困地区实际做好新形势下定点扶贫工作［N］.人民日报，2015-12-12.

[18]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作确保农村贫困人口到2020年如期脱贫［N］.人民日报，2015-06-20.

[19]习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编［J］.党建，2015（12）：5-7，13.

[20]习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编［J］.党建，2015（12）：5-7，13.

[21]把“三农”领域短板补得更实［N］.人民日报，2020-03-06.

[22]更好推进精准扶贫精准脱贫确保如期实现脱贫攻坚目标［N］.人民日报，2017-02-23.

[23]曾伟，刘雅萱.习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”［EB/OL］（.2020-06-21）.http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[24]张占斌.习近平同志扶贫开发思想探析［J］.国家治理，2015（9）：3-8.

[25]补上“三农”短板，决胜全面小康——学习贯彻中央农村工作会议精神［EB/OL］（.2020-06-23）.http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/22/c_1125374890.htm.

[26]陈效林.脱贫攻坚要着力解决“两不愁三保障”突出问题［N］.光明日报，2019-12-25.

[27]习近平.巩固民族大团结的基础——关于促进少数民族共同繁荣富裕问题的思考［EB/OL］.（2020-06-23）.http：//theory.people.com.cn/n/2014/1016/c389908-25846752.html.

[28]陈效林.脱贫攻坚要着力解决“两不愁三保障”突出问题［N］.光明日报，2019-12-25.