发达国家减贫的成功模式

发达国家的扶贫方式主要包括以美国为代表的社会保障模式、意大利“专项基金”扶贫开发模式、日本北海道“立法”开发模式以及韩国“新村运动”模式等。

1.美国社会保障模式

以美国为代表的发达国家实施“社会保障”型减贫，有五个方面的原因：（1）欧美发达国家工人运动盛行，这种社会保障型减贫建立在工人运动的基础上；（2）实行福利政策，解决大众贫困是缓和剩余价值生产与实现的矛盾、保证垄断资产阶级利润的需要；（3）福利政策的实施，既是提高劳动生产率的需要，也是劳动生产率提高的结果；（4）在当代资本主义社会，科技生产力的发展使工人阶级结构发生了很大变化，劳动力的再生产费用大大提高，实行福利制度是提高劳动力再生产费用的需要；（5）国际经济利益格局向发达国家倾斜，使得发达国家的垄断资产阶级聚集了巨额财富，具备了实施社会福利制度的财力。^[1]

表1-1　二战后美国历届政府的扶贫政策

资料来源：曾福生，曾志红，等.克贫攻坚［M］.北京：中央编译出版社，2015：209-210.

注：表中奥巴马的任期在《克贫攻坚》一书出版时尚未结束。

如表1-1所示，二战后美国专注于使用社会福利保障的方式进行减贫。为了保障贫困群体的生活，美国于20世纪60年代开始执行“向贫困挑战”计划，主要包括：一是学费分期偿还制，以帮助贫困家庭的学生完成学业，以期改变“天然人力资本”收入差异和种族间经济差异；二是平等的收入政策，以缩小劳动者之间的收入差距，为妇女提供平等就业和收入机会以提升经济地位，并为保持老年人收入水平和社会福利制定了相关政策；三是负所得税方案，对收入低于贫困线的家庭用所得税补足差额部分，增加向贫困者转移支付。^[2]这些反贫困政策的制定与实施在一定程度上解决了美国财富分配不均的问题。美国在反贫困进程中还采取综合性援助措施，为受援地区或社区创造经济机会，一定程度缓解了这些地区或社区的贫困。

2.意大利“专项基金”扶贫开发模式

意大利南北方经济发展不平衡，南方的贫困问题比较明显。南方的贫困主要在于：一是南部地区平原少，不适宜发展农牧业；二是南方封建主义残余较北方多，大庄园主和教会势力较强，资本主义经济发展缓慢；三是北方市场比南方更能吸引资本，南方资本吸引力较小。南北方的人均收入、产业产值及文化水平方面均存在较大的差距，意大利经济发展缓慢的省份全部集中在南部地区。

为了促进南北方区域经济协调，缩小南北差距，解决南方贫困问题，意大利着手进行南方开发计划，对南方投入大规模的专项资金以统筹规划支持南方的工业发展。1950年，意大利政府成立南方开发银行（即南方基金局），通过接受政府拨款服务于整个南方开发计划。该计划共分为四个阶段：

第一阶段（1950—1957年）：工业化准备阶段。大规模投资基础设施和农业开发。国家进行土地改革，将征收的土地以尽可能低的价格和分期付款等方式卖给无地或少地的农民，进行农业开发，缓和社会矛盾；大规模修建基础设施，为工业发展创造有利的环境。

第二阶段（1958—1975年）：加快工业化进程。南方开发银行选定具有一定人口规模、工业基础、金融基础和较大市场潜力的地区为工业发展区，再从中选择核心企业或企业群，开发交通运输、动力能源等配套重工业。

第三阶段（1976—1984年）：发展中小企业缓解失业。因受石油危机影响，意大利经济衰退，为降低失业率、缓解就业压力，南方开发计划从只注重资本密集型大企业转变为大企业与发展中小企业并重。

第四阶段（1985年后）：巩固改革成果。南方地区经过30多年的发展已基本实现工业化，人们生活水平得到较大提高。1984年，意大利政府结束南方基金局使命，成立南方发展促进公司等多个执行机构，对南部地区的基本政策转为“综合性和常规性干预”，更加注重从整个投资环境的营造方面来加强对南方经济的宏观调节。

3.日本北海道“立法”开发模式(www.xing528.com)

为了有序安置日本复员军人、解决中心城市人口和经济过度集中等问题，阶段性推进北海道地区开发，日本建立了完善的法规体系以保障开发的循序渐进、持久有效。1950年4月，日本国会批准并颁布了《北海道开发法》，确立了北海道开发的“开发与行政分离”原则。这部法案和《引领地球环境时代：北海道综合开发新计划》《北海道中长期开发规划》组成了北海道开发的完整规划体系。在这些相关法律法规的指引下，日本设立了专门管理北海道开发的中央机构（北海道开发厅）和地方机构（北海道开发局），形成了中央直辖、地方辅助的开发体制。基于这些法规体系，1952—2017年，日本已实施了7期北海道综合开发计划，如表1-2所示。

表1-2　北海道综合开发计划

资料来源：何芬，赵燕霞.美、日促进集中连片特困地区减贫的经验借鉴［J］.世界地理研究，2015（4）：20-29.

为了保障北海道的顺利开发，日本中央政府提供了大量财政金融支持。北海道在开发过程中既享受日本为落后地区开发提供的全国性财政税收优惠政策，也享受一些特殊优惠政策——国库对北海道开发所需要的事业费如河川、国道、港湾、机场等的维修费用给予了高于其他地区的补助^[3]。日本还成立了专门为北海道综合开发提供长期低息贷款的金融机构“北海道东北开发公库”。北海道在进行综合开发的同时也因地制宜地推进中小城市的城市化进程，完善中小城市的基础设施，实现人口的稳定增长；充实产业，发挥区域优势，重点发展农业、渔业、旅游和物流等，构建有利于环境保护的产业结构。与此同时，北海道在进行综合开发时还注重对环境的影响，1978年北海道制定实施了《环境影响评价条例》，明文规定公路、铁路、矿山等16类项目在进行开发前必须进行环境影响评价；并建立地方环境事务所进行环境治理，加强对污染的治理和生态修复。

4.韩国“新村运动”模式

20世纪70年代，为了加大农村基础设施建设，改善农村生活条件，改变农村贫穷落后的面貌，韩国朴正熙政府发起了旨在推动农村现代化的“新村运动”，主要从三个方面对农村进行改造：改善生活环境，改进医疗保健工作，小城镇改造与落后岛屿建设。

改善生活环境。在生活环境的改善上，韩国首先是从房屋改造开始的。包括：一是进行草房屋顶换顶，消除农村草房，减少农村火灾的发生；二是住房更新，对墙体老化、年久失修以及位于低洼地区易遭水害的住房改造返修。其次是村落结构改造，实行消除城乡差别的村落标准化工作。包括：一是设立示范村，并对其进行投资。进行道路、公共设施、附属建筑、排水设备等的现代标准设计，且全国推广进行；二是制定村落的新村型和改良型改造方案。新村型主要是对过于密集的不良村落以及分散在耕地当中的不良村落等，进行根本性的搬迁、改造。改良型主要是搬迁村落中有损美观的建筑物，在不改变村落位置与结构的情况下，对其进行改造，并拆除高速公路边的危房和空房等。再次，改善村落通信。架设通信网，在偏僻的岛屿发展无线通信等，实现全国电话一体化，彻底打破城乡之间的隔阂。最后，建设农忙期的短期幼儿园。即在农渔村设置示范托儿所和普通托儿所以保障劳动力的充分动员和幼儿的充分照顾。

改进医疗保健工作。一是在医疗活动方面，实施了巡回医疗制和加强医疗保健体制这两种方案以解决无医村以及偏僻岛屿的民众和低收入阶层的医疗问题。二是在计划生育方面，实行计划生育以解决国土狭小、自然资源匮乏但人口稠密问题，宣传新的生育观以改变多子多福、重男轻女的传统观念。三是实行营养改善工作，为了解决农村居民平均身高低于城市居民、各种营养缺乏症问题，在示范村制订科学饮食计划，建立“营养改善之家”，进行科学饮食和营养缺乏症的防治、幼儿食谱、烹饪练习等方面的教育等。四是对饮水卫生进行改善，解决大量饮用自然水出现的传染性疾病，修建简易供水设施、排水系统和卫生设施，解决由于下水道等缺乏有效管理带来的水体污染问题。

小城镇改造与落后岛屿建设。韩国小城镇的改造分为三个阶段，1971年到1972年改造首尔到各道首府干道之间的小城镇；1973年到1976年改造各道首府到各市、郡干道之间的小城镇；1977年到1981年改造市、郡所在地到各邑、面之间的小城镇。在落后岛屿的建设上，韩国政府于1972年到1979年间对落后岛屿的硬件设施如交通（码头）、供水（行政船）、供电（发电设施）等进行了改善。

该运动还逐渐延伸到大力发展农产品加工，提升农村产业化水平，并在全国倡导精神文明建设，完善全国性的新农村民间组织。“新村运动”的推行，大大提高了农村居民的生活水平，缩小了城乡差别，对加快韩国城市化步伐、实现城乡一体化、促进社会和谐发挥了重要的作用。

[1]林乘东.论当代发达资本主义国家的反贫困政策及其实施条件［J］.解放军外国语学院学报，1997（2）：124-128.

[2]葛道顺.国外保障困难群体的主要政策措施及启示［J］.中国党政干部论坛，2005（9）：39-41.

[3]如北海道的河川、国道、港湾、机场、渔港维修费及农场灌溉排水费国库分别补助80%、80%、85%、85%、80%、75%，而其他都府县分别是2/3、2/3、55%、2/3、50%、2/3。