我国主要农业支持政策优化方案

1）农业农村投入稳定增长机制

农民负担问题在进入20世纪90年代以后日益成为一个严重的问题。1996年12月，中共中央、国务院在《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出：“农民负担重，已成为影响农村改革、发展和稳定的一个十分突出的问题。如不坚决加以解决，势必妨碍国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标的实现，影响基层政权的巩固，危及国家的长治久安”。

1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》在“减轻农民负担”方针中提出了“坚持多予少取”。

2000年3月，党中央、国务院作出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省和由其他省、自治区、直辖市选择少数县（市）进行农村税费改革试点，探索建立规范的农村税费制度。农村税费改革试点工作的指导思想是：根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。其主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。

2001年1月，中央农村工作会议把“多予少取放活”定为新阶段增加农民收入的总的指导思想。“多予，就是要增加对农业和农村的投入，加快农村基础设施建设，扩大退耕还林规模，直接增加农民收入。少取，就是要推进农村税费改革，切实减轻农民负担，让农民休养生息。放活，就是要认真落实党在农村的各项政策，把农民群众的积极性、主动性、创造性充分发挥出来，进一步活跃农村经济，拓宽农民增收渠道。”

2002年，税改试点工作在全国20个省份展开。2003年，全面推开农村税费改革试点工作。

2004年9月，第十六届四中全会提出了关于工农关系的两个倾向论断：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。2004年12月中央经济工作会议又明确指出：中国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，第一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的农业税条例自2006年1月1日起废止。这意味着9亿中国农民将依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”——农业税。

2006年中央“一号文件”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》再次强调了我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件，并将“实行工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”明确作为新农村建设的基本方针，同时提出“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”，明确“国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”以及“三个高于”的要求：2006年，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。

2007年中央“一号文件”《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步明确了财政稳定投入的重要原则：中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。

2010年12月，中央农村工作会议提出继续大幅度增加“三农”投入，巩固完善强化强农惠农政策，要求切实做到“三个重点、三个确保”：财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高；土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取，定向使用。

2014年中央“一号文件”《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出健全“‘三农’投入稳定增长机制”：公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长；拓宽“三农”投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。

2017年，党的十九大部署推动乡村振兴战略，明确要坚持农业农村优先发展的总方针，建立完善农业支持保护制度，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本积极参与的农业农村多元化投入格局。近年来，各级财政不断加大对农业农村发展的投入力度，2018年，全国一般公共预算农林水支出迈上2万亿元的新台阶。

2）耕地保护与可持续发展机制

与世界上其他各国相比，我国人均占有耕地数量少，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数量低，人多地少是我国的基本国情。长期以来，耕地保护政策是我国的一项基本国策，而严格控制耕地转为非耕地又是耕地保护的基本原则。改革开放后的耕地保护措施以开垦荒地、增加耕地面积为主要目的。

1978年《政府工作报告》要求在提高单位面积产量的同时，在不损害水土保持、森林、草原和水产资源的条件下，组织国营农场和人民公社有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增加。1981年的《政府工作报告》要求基建和农村建房不能乱占耕地。1986年至1997年期间中国耕地保护法律制度开始逐渐形成，1986年中央“七号文件”将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”纳入基本国策，同年6月《土地管理办法》的出台标志着中国耕地保护进入新阶段。此后，1991到1994年，中国国务院相继出台一系列关于耕地保护的通知与管理实施条例。1998年，新修订的《土地管理办法》以立法的形式确立了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。但是加入WTO后，由于经济的发展以及城市的扩张，2001至2007年全国耕地面积逐年下滑，由19.14亿亩下降到18.26亿亩，下降约4.5%，在此期间政府不断调整耕地政策，但是情况却不容乐观。意识到问题的严重性，2008年中央审议通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，坚决要求守住18亿亩耕地红线。过去十年间，通过土地开发整理、复垦等手段，全国耕地补充初见成效，增加了277.5万公顷的土地。2012年《全国土地整治规划（2011—2015）》提出在“十二五”期间规划期内建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，补充耕地2400万亩，确保全国耕地保有量保持在18.18亿亩，粮食亩产能力增加100公斤以上，整治农村建设用地450万亩。严格保护耕地有利于保障粮食生产的综合能力，有利于保障粮食安全。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。中国是一个人口大国，人均耕地不足一直是困扰我国粮食生产的重要问题。保护耕地、提高耕地质量，夯实农业基础生产能力，是推进农业发展的重要举措。2018年党的十九大中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》指出要全面落实永久基本农田特殊保护制度，大规模推进农村土地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量。

根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法律、法规，当前法律规定的耕地保护制度主要有以下几个方面。

（1）土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第4条第1款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”(www.xing528.com)

（2）耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第32条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的土地。”

（3）耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第30条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

（4）耕地保护目标责任制度。《基本农田保护条例》规定“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施”，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。

（5）基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第33条规定：“国家实行永久基本农田保护制度。”基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。

（6）农用地转用审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”

（7）土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》第39条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”该法第42条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第43条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

（8）土地税费制度。《中华人民共和国土地管理法》第30条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地。第38条规定，对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费。第55条规定，对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。

（9）耕地保护法律责任制度。《中华人民共和国刑法》（2020年修订版）第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第410条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。

3）农产品市场调控与农业补贴制度

主要从生产的比较收益入手，包括生产环节和流通环节的补贴政策，以及重要农产品的保障政策，主要包括以下几个方面。

（1）农业投入品补贴政策。农业投入品补贴政策就是对生产投入品的销价实行限价和在生产者购买某些生产投入品时向他们提供直接购买补贴。2001年之前农业补贴政策主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价。2004年，全国29个省的直接补贴总额为116亿元；良种补贴资金总计28亿元；农机具购置补贴中央财政安排资金7000万元，地方各级财政安排4亿多元，补贴购置各类农机具9.8万多台套。2005年国家继续实行种粮农民直接补贴，并增加良种补贴和农机具购置补贴，尤其是增加了对良种补贴的支持力度和范围。从2019年中央“一号文件”看。农业补贴政策的对象和范围进一步扩大，致力于保护耕地，促进农业机械化、专业化发展。

（2）粮食价格保护政策。粮食保护价格政策是指政府事先给实行这种政策措施的粮食品种规定一个政策价格，如果市场价格高于这个政策价格，则政府对市场活动不加直接干预；如果市场价格降低到这个政策价格水平，则政府按这个政策价格进行收购，从而使得这个政策价格成为保护价格或支持价格。2004年，我国全面放开粮食收购市场和收购价格，粮食价格由市场形成。2004年和2006年起国家在主产区分别对稻谷和小麦两个重点粮食品种实行最低收购价政策。2008年以来，针对粮食生产成本上升较快的情况，国家连续6年提高粮食最低收购价格。2013年稻谷、小麦最低收购价分别提高到每斤1.39元、1.12元，6年累计分别提高0.67元、0.41元，提高幅度分别为92%、57%。2014年国家取消了大豆收储政策。2015年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策。综合考虑粮食生产成本、市场供求、比较效益、国际市场价格和粮食产业发展等各方面因素，经国务院批准，2015年生产的小麦（三等）最低收购价保持2014年水平不变。2016年后玉米收储政策取消，我国粮食储备品种和收购价格标准都在降低，粮食价格逐步交由市场进行调节。

（3）直接收入补贴政策。2004年初国家下发了中央“一号文件”，拉开了加强和改善宏观调控的序幕。在此之后国家相继出台了一系列政策措施，其内容概括起来主要是“三补两减免”，即对种粮农民实行直接补贴、扩大良种补贴范围、对农民购买农机具给予补贴、全面取消除烟叶以外的农业特产税、加大农业税减免力度。此外政策内容还包括大力支持粮食主产区发展粮食产业，加强主产区粮食生产能力建设，增加对主产区的投入；全面放开粮食收购价格，对重点粮食品种实行价格保护制度；严格保护耕地，提高耕地质量等。政策制定的力度大、涉及面广泛，充分体现了“多予少取放活”的方针。2019年农业农村部、财政部发布《2019年重点强农惠农政策》，强调各省（自治区、直辖市）继续按照《财政部　农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（财农〔2016〕26号）要求，保持政策的连续性、稳定性，确保广大农民直接受益。这一系列政策措施的实施极大地调动了农民生产积极性，实现了粮食增产和农民增收的实效。

（4）重要农产品供给保障政策。在中国，重要农产品的供应关系到国计民生，因此保障重要农产品的稳定供应十分重要。针对重要农产品的供应问题，我国利用“米袋子”“菜篮子”两个工程解决。“米袋子”和“菜篮子”分别针对中国的粮食问题，从粮食的种植，一直到收购、运销和市场价格的调控问题，以及蔬菜和城镇供应的菜肉蛋禽鱼等农副产品问题。

中国的粮食问题主要是实现粮食供求的平衡，实现粮食供求平衡的核心问题又是保障重要农产品的稳定供应。而保证农产品的稳定供应除了要保护好农民种粮的积极性外，最重要的就是要组织好粮食流通，也就是选择好粮食流通政策和体制。我国为保障农产品稳定供应的粮食流通政策主要有粮食收购政策、粮食信贷政策、粮食储备政策等。多年来，中国一直奉行“米袋子”省长负责制，对确保粮食安全起到了举足轻重的作用。

“菜篮子”商品品种丰富，资源充足。1993年，我国农副产品批发市场已达2080个，城乡集贸市场已达8.3万个，全国大市场、大流通的新格局已经初步形成。1994年，“菜篮子工程”已处在由过去以生产基地建设为主转入生产基地与市场体系建设并举的新阶段。从1995年起，“菜篮子工程”开始向区域化、规模化、设施化和高档化发展，城乡携手共建“菜篮子工程”。同年，农业部公布了全国23家首批定点鲜活农产品中心批发市场，开始实施了大、中城市“菜篮子”产品批发市场价格信息联网。1998年，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“菜篮子”产品生产要推广优新品种，降低成本，提高效益，实现均衡供给，努力创造名牌农产品。1999年，国内“菜篮子”供求形势已经从长期短缺转变为供求基本平衡。2013年为了刺激蔬菜市场，政府开始推动菜场公益化，“菜篮子”工程再次开始受到重视。