农业支持政策：类型及基本措施

根据1993年WTO《乌拉圭回合农业协定》（下称《农业协定》）的规定，完整的农业支持政策措施包括国内措施和国际贸易措施。国内政策在《农业协定》中反映为国内支持政策，国际贸易政策在《农业协定》中反映为市场准入政策和出口竞争政策。国内支持政策分为对生产和贸易没有影响或者影响非常微弱的政策（俗称“绿箱政策”）、对生产和贸易有直接扭曲作用的政策（俗称“黄箱政策”）和在实行价格支持措施的同时，限制了生产面积、牲畜头数和产品产量的政策（俗称“蓝箱政策”）。国际贸易政策分为进口限制政策（市场准入政策）和出口促进政策（出口竞争政策）。中国当前的农业支持政策可以系统地划分为对物质生产条件的保障政策、生产者积极性保障政策以及保障重要农产品稳定供应政策（“米袋子”“菜篮子”工程）。

1）国内支持政策

国内支持是指政府通过各种国内政策，以农业和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施。国内支持在含义上非常宽泛，只要政府的支出是与农业和农民有关系的，都属于国内支持措施，包括对农产品的价格支持、对农业投入品的补贴、对农民的直接补贴，乃至政府用于农业科研推广培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设等方面的支出等。由于国内支持措施种类很多，不同措施的作用是很不相同的，不同的支持措施对生产和贸易的影响也不相同。

《农业协定》附件二中列出了“绿箱政策”的一般要求和具体范围，“绿箱政策”应当是那些对贸易没有扭曲或者影响很小的措施。规定了两条基本标准：一是该项支持应当是通过政府公共政策提供的（包括政府税收减免），而不是来自消费者的转移。这是因为消费者转移意味着价格扭曲和贸易扭曲。二是该支持不能具有或产生与价格支持相同的效果，因为价格支持具有直接的贸易扭曲效果。“绿箱政策”的共同特点是：一是要有透明性，即事先有明确规定和标准，不能是随意的；二是不能与生产类型和产量高低挂钩；三是不能与价格有关；四是属于补偿类型的补贴不能过高，不能超过实际损失。“绿箱政策”具体包括以下几个方面：①由政府财政开支的一般性农业生产服务，但不涉及对生产者和加工者的直接支付，包括研究、病虫害控制（包括预防与检疫）、培训服务、技术推广和咨询服务、检验服务、营销与促销服务、农业基础设施服务；②粮食安全储备补贴；③国内食品援助；④对生产者的支付；⑤不挂钩收入支持；⑥收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与；⑦自然灾害救济支付；⑧通过生产者退休计划提供的结构调整援助；⑨通过资源停用计划提供的结构调整援助；⑩通过投资援助提供的结构调整援助，⑪环保支持；⑫地区援助计划下的支付，主要指对贫困地区的支持。

“黄箱政策”主要包括以下三方面。

①价格支持。各国在不同发展阶段的价格支持政策名称各不相同，但基本原理主要有两种类型。一是支持性收购（保护价收购）。当市场价格低于支持价格时，农民可按支持性价格将粮食出售给国家；如果市场价格高于支持价格，则农民可以直接在市场出售农产品。二是支持价格。事先确定一个目标价格（操作方式、名称、实现手段不同，具体做法也不同），然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。

通过保护价收购手段稳定或增加农民收入，是发达国家20世纪80年代前及发展中国家当今运用最多、应用范围最广的价格支持政策。美国自1929至1933年经济危机以来，在不同发展时期一直运用支持性收购政策和目标价格支持相结合的做法来稳定并提高农场主的收入。欧盟的内部市场价格政策是另一种支持收购和差价补贴政策的结合。从1962年到20世纪80年代末，欧盟一直实行高于世界市场价格的内部市场价格支持政策。这种价格支持政策的主要工具是目标价格、门槛价格和干预价格。目标价格作为最高限价，是依据某种农产品在欧盟内部最稀缺地区或供不应求的地区所形成的市场价格而定的，包括了贮藏费和运输费。门槛价格是对欧盟以外的第三国设立的，是第三国农产品进入欧盟港口时的最低进口价。如果第三国农产品的到岸价格低于门槛价格，就征收两种价格之间的差价税，即“撇油关税”，以保护欧盟内部的农产品贸易，使其成员国农民免受进口农产品的竞争压力。干预价格也称保护价格，是农民出手农产品可以得到的最低价格。

②营销贷款。美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系，向农场主提供不动产抵押贷款、生产和销售的中/短期贷款、生产贷款，以及向各种农业合作社提供的贷款。农场主家庭管理局是政府向农场主提供担保贷款和直接贷款的最重要机构，提供高达贷款额90%的担保。2002年新农业法提出了“美国农场信贷体系”的概念，该体系不仅贷款额度明显增加，而且担保经营贷款从90%提高到95%。欧盟则运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款。例如，法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，提供短期、中期和长期贷款。农业贷款的利率比较低，一般为6%～8%，大约是非农业贷款利率的50%。银行的利息差额由财政负责补贴，补贴金额随贷款的增加而不断上升。《农业协定》要求减让的营销信贷属于农业信贷体系中的一个重要组成部分。

③按面积给予的补贴，按牲畜数量给予的补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴和某些有补贴的贷款。这些归在“黄箱政策”内的补贴政策主要是通过降低农业生产的成本来增加农业经营者的收入，但同时会直接影响农业产量。

“蓝箱政策”主要包括：①按固定面积或者产量提供的补贴；②根据基期生产水平85%（含）以下所提供的补贴；③按牲口的固定头数所提供的补贴。

2）进口限制政策（市场准入政策）

农业进口限制政策是指一个国家对入境农产品及其加工产品采取的各种管理和限制措施，包括关税和非关税措施。

关税：大部分国家对各类农产品普遍征收关税。

非关税措施：包括进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、酌情发放进口许可证、通过国有贸易企业维持的非关税措施、自动出口限制及除普通关税外的类似边境措施。(www.xing528.com)

美国政府为保护本国农业利益，一直对农产品贸易采取诸多进口限制政策，主要包括以下几种。

（1）关税。美国农产品关税高于关税总水平，食品、饮料、烟草等产品存在关税升级。

（2）关税配额。包括牛肉、奶制品、谷物、糖、糖制品、花生、棉花、烟草在内的某些农产品依然受关税配额限制。2000年，配额内最惠国关税的平均税率为9%，配额外税率平均为53%，而最高的税率达350%。在配额的发放过程中，美国政府还要选择特定国家。此外，关税配额还因年份和产品而不同。

（3）进口许可证。美国对以下农产品实行进口许可证制度：奶酪、牛奶、黄油、奶油、活畜、家禽、鸡蛋、哺乳动物及其制品、生物制品、鱼、野生动物、植物及植物制品等。

（4）卫生和植物检疫要求。美国的检验检疫程序过于复杂，标签要求繁杂。这种对检验检疫的过度使用乃至歧视性做法在某种程度上增加了农产品进口的成本，限制了正常进口。从其发展趋势看，该措施正在成为非关税贸易壁垒的主要形式。美国通常要求进口农产品满足“至少等同于”国内产品的标准。一种产品在进入美国市场前要通过不同部门、不同环节的检验和批准，耗时长，手续繁杂，有时还存在拖延的情况。此外，海关取样和审批程序也极复杂，对商品进口和销售造成损失。

（5）技术性贸易壁垒。美国在食品安全方面主要通过严格的技术法规、标准、强制性认证和苛刻检疫来强化对进口农产品的技术性贸易限制。对于食品和水产品，美国实施了更为严格的联邦法规限制。1973年美国食品与药物管理局（Food and Drug Administration，FDA）首次将“危害分析及关键点控制”（HACCP）应用于罐头食品加工中，旨在确保从食品原料至最后消费整个食物链过程的安全卫生。1995年美国FDA颁布的《加工和进口水产品安全卫生程序》规定，凡出口美国的水产品，其生产加工企业都必须实施HACCP体系，并在美国官方机构注册。2001年1月，美国FDA颁布新法规，对果蔬汁产品实施HACCP管理，这是美国继水产、肉类和乳制品后又一强制实施HACCP管理的产品。

（6）美国FDA“自动扣留”。这是美国食品与药物管理局（FDA）对进口食品实施管理的一项主要措施。简而言之，就是被FDA宣布为“自动扣留”的货物运抵美国口岸时，必须经美国实验室检验合格后方允许放行进入美国境内销售。只要符合下述情况之一，FDA即可宣布对某项产品实施“自动扣留”：抽样检验发现对人体健康有明显危害，如有害元素、农药残留超标，存有毒素、致病微生物、化学污染等，违反了低酸罐头食品的有关规定，或含有未经申报批准的成分如色素等添加剂；如果有资料或历史记录，或接到其他国家有关部门的通报，表明某一国家或地区的产品有可能对人体健康产生危害，并经FDA对上述消费来源进行评估，确认该类产品在美国也可能造成同样危害；多个样品经检验不合格，尽管这种不合格未存在对人体健康的明显危害，例如变质异味、夹杂物、标签不合格等。凡施以“自动扣留”措施的进口产品运抵美国后，必须经美国当地FDA认可的实验室检验合格并经FDA驻当地分支机构审核认可后海关才准予放行。这种在食品领域构筑反恐防线的举动涉及的贸易环节众多、相关企业数量庞大，势必增加全球食品贸易的出口成本，延长出口时间，使产品品质保障风险加大，客观上将起到贸易限制和贸易保护的效果。根据该法规的规定，国外企业在注册时，必须有美国代理人，且必须向代理人支付数千美元不等的代理费用。

3）出口促进政策（出口竞争政策）

出口促进政策是出口国政府为提升本国农产品在国际市场的竞争力而直接在出口环节采取的各种支持政策。它与国内支持不同，国内支持是成员方政府向农业生产者提供的各种支持和援助，如政府提供的农业投入补贴、农民收入支持等等。国内支持虽然对农产品国际贸易有影响，但大多是间接的。而出口促进是直接对农产品出口进行的支持，所以相比而言是更容易产生不公平竞争贸易的政策措施。出口促进政策的主要形式是出口补贴。

出口补贴主要包括：①政府或其代理机构向企业、行业、农产品生产者、农产品生产者合作社或其他协会，或者向销售部提供的各种直接补贴，包括实物支付；②政府或其代理机构以低于市场价格的价格出售非商业性的农产品库存以供出口；③政府资助农产品的出口，包括出口退税行为；④为减少农产品出口的营销成本而提供的补贴（可普遍获得的出口促销和咨询服务除外），包括处理、升级和其他加工成本补贴，以及国际运输成本和运费补贴等；⑤政府提供或授权提供的出口装运货物的国内运输和装货费用，条件比国内装运货物更加优惠；⑥视出口产品中所含农产品的情况而对该产品提供的补贴。

目前，共有25个WTO成员（欧盟作为一个整体）对428种农产品使用出口补贴。1998年，全球农产品出口补贴额为62.05亿美元，约占出口额1522.3亿美元的4.1%。欧盟是最大的出口补贴使用者，占全球出口补贴支出的90%。瑞士是第二大出口补贴使用者，补贴份额约占5%。美国是第三大出口补贴国，补贴份额不到2%。欧盟、瑞士、美国和挪威四个经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）成员的出口补贴占到了全球的97%。

在《补贴与反补贴协定》中也明确地规定，在出口信贷、出口信贷保险担保和出口信贷保险方面的优惠政策也属于出口补贴。不过，在《农业协定》中，对于如何限制农产品出口信贷以及如何进行减让并没有达成协议，只是决定要通过继续谈判，制定提供出口信贷、出口信贷担保和出口信贷保险的纪律。出口信贷的使用不在通报之列，据估算，出口信贷额约占全球农产品出口额的5%。美国是最大的出口信贷提供者，约占出口信贷规模的50%，其次为澳大利亚、欧盟和加拿大。这四个成员合计占总规模的99%。就出口信贷的使用对象看，它主要发生在发达国家之间，约三分之二的出口信贷发生在OECD国家之间。