农业产业布局规划优化方案

1）农业产业布局规划的基本概念

规划是指全面的、长远的发展计划，是对社会整体或特定系统未来发展的整体性、长期性、基本性问题的思考和整套行动方案。

现代社会中，经济社会各系统发展均面临着快速变化的外部环境，为减少不确定性对事物发展的不利影响，通过事先编制一整套有条理的规划行动方案，以实现事物发展的预定目标。

规划工作的核心属性主要体现在有意识的系统分析与科学预测，以及在此基础上的高质量决策与有效控制。

2）现代农业发展规划与产业布局规划

农业作为国民经济基础性行业，具有综合性特征，产业发展涉及自然资源条件与经济社会的诸多方面。为应对纷繁复杂的社会需求与内外条件变化，各级政府与产业经营单位均对产业发展背景条件、发展目标、实现路径等各方面进行合理预测并提出切实可行的行动方案，即现代农业发展规划，简称为农业规划。

内外条件多变决定了农业规划是一项动态的、经常性的工作，其中政府主导的农业规划构成农业管理政策基本依据。规划编制与执行须解决好行政与市场的关系或曰边界问题。不可否认，市场经济体制下市场在资源配置中发挥着决定性作用，然而由于市场失灵，特别是农业作为涉及国计民生与国家安全的基础性行业，完全放任市场、放弃政策干预与扶持，在任何国家都是不可能的。应通过规划落实政府对农业发展的系列政策，以发挥对市场的调节作用。

我国政府历来十分重视现代农业规划的编制工作。“十二五”期间，国务院发布了第一部指导我国现代农业建设的《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》；“十三五”期间，国务院继续发布了《全国农业现代化规划（2016—2020年）》；2015年，农业部等八部委联合发布了《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》；2016年，农业部制定了《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》；2017年农业部制定了《种养结合循环农业示范工程建设规划（2017—2020）》；等。国家层面一系列总体战略性规划构成了行业发展的纲领性文件，明确了国家现代农业发展的工作计划和目标，意义重大。

现代农业发展规划大致可分为产业体系与空间布局两个维度，两者相辅相成。

产业体系规划是布局规划的前提和基础，构成农业规划的核心议题。其主要工作内容包括分析资源禀赋及经济社会发展条件，确定产业发展定位、建设目标、主要指标，构建产业体系，设计农业生产与经营体系，谋划重点建设项目等。产业布局规划则在地理空间布局中衔接产业体系与结构，通过分析自然资源条件与发展现状布局，确定区域农业产业发展的主要空间，论证产业结构规划的合理性与可行性，拟定主要产业功能区划，对产业规划所涉及的基础设施与专业化社会服务设施进行合理布点。产业布局规划是现代农业规划的重要环节，决定了农业规划的科学性与可实施性。

3）农业产业布局规划分类

（1）依据编制主体。

根据规划的编制主体差异，可将农业产业布局规划划分为政府主导与企业主导两种基本类型。

政府主导的农业产业布局规划以特定区域或产业部门的合理布局与健康稳定发展为目标，规划内容包括在产业发展目标与产业体系指导下，实现区域农业产业合理布局，并利用政府支农资金、法规政策、行政指令等行政资源实现规划目标。

企业主导的农业产业布局规划以经济效益为核心，在自然资源条件约束与政府相关产业扶持政策引导下，合理确定产业门类，基于产业发展投入预算及预期经济效益分析，进行产业布局的多方案比较，以实现企业利益的最大化。

两类规划的主要差异在于：①规划目标。政府主导的规划以产业持续发展、农民增收、生态环境保护等公共利益等为目标；而企业主导的规划则在不违背法律规范及相关产业发展政策前提下，追求企业利润的最大化。②规划资源。政府主导规划以公共财政、政策法规、公共干预等丰富的公共资源为依托，规划编制与实施相对而言约束较小；企业主导规划则以企业资金（自有及融资等）及项目具体用地范围为界，受到其自身拥有资源的制约，具有硬预算约束特征，只能严格按照可支配成本进行规划目标设定及其他内容安排。

（2）依据规划对象。

根据规划直接对象以及由此形成的规划路径，农业产业布局规划可分为以特定区域为对象的农业全产业综合布局规划，即区域型规划，以及以特定产业部门为对象的产业部门空间布局规划，即产业型规划。为避免产生歧义，此处区域或产业部门一般均针对宏观层面上而言，隶属于政府主导型的产业布局规划，以与企业主导的小范围项目基地规划类型区分开来。

区域型规划以特定区域，如全国、省域、市县域、流域等自然区域、行政区域或经济区域为界，全面分析该区域自然资源、交通区位、经济社会发展、现有农业布局基础等条件，综合拟定区域农业产业发展目标与导向，进行全区域农业产业空间布局及其他相关规划内容的安排。区域型规划以地域连续和全覆盖为基本特征。

产业型规划以一个或多个农业产业部门（如粮食、蔬菜、水果、畜禽、林业、休闲农业、特色农产品、优势农产品等）为主线，在综合评价该产业现有基础、分析该产业发展资源条件、确定发展目标与指标等基础上，在给定区域中选择具有该类产业发展条件的地区纳入规划对象，进行区域化布局及其他相关规划内容的安排。产业型规划以特定产业系统优化完善为目标，所针对的规划区域往往空间非连续。

（3）依据规划层次。

农业产业布局规划尺度跨度巨大，从全国、区域、地区层面直至小范围的农业产业化基地，涵盖宏观、中观、微观等尺度。各种层次、尺度的规划目标、主要内容以及约束条件均有所不同。

①宏观区域层次。全国或省域层次的农业产业布局规划的主要内容包括全面分析国家或区域农业产业（其中国家层面常以特定产业为主，即产业型布局规划）结构与布局现状，分析产业发展现状、基本特点和存在问题；综合评价国家或区域自然资源、社会经济资源、开发利用潜力、市场发展前景、产业发展价值意义；研究并确定区域农业产业体系及产业布局的战略发展方向，论证其宏观效益；明确国家或区域农业产业布局中全局性问题的基本政策、途径和方法，形成涵盖国家或区域农业产业综合布局的总蓝图。

②中观地区层次。相比于全国及大区域，围绕大中城市主城区的市县域构成枢纽型区域，在此尺度上的农业产业布局规划的内容须重点考虑农区所在地区的中心城区对农业产业布局的影响。具体而言，本层次产业布局规划内容包括分析本地区农业产业在上层次区域体系的地位及分工、城市对农业产业发展的需求及其变化；具体分析农业各产业部门、各地区区位优势与劣势，研究并确定农业发展目标、总体定位、主导产业；分析城市化及城市发展对农业发展的影响，明确农业产业发展主要空间，划分主要农业产业功能区，确定重大农业产业化建设项目的地区分布，结合市域重大交通及基础设施布局，进行农田水利等基础设施及专业化社会服务设施布局。

③微观企业层次。农业企业产业化基地布局规划作为最小尺度与微观层次的布局规划，其主要包括研究项目区区位及对外运输条件，周边产业发展状况，基地土地资源、气候、地形、地质条件、水源、能源等自然条件，村落、企业等不可移动建设用地及各类污染源状况，根据自然条件与企业生产与销售条件、市场状况、效益诉求等，拟定建设目标、产业门类与技术实现路径，规划项目区空间结构并划分功能区，拟定功能区建设要点，进行总平面布局，对道路、绿化、水系、基础设施等专项系统进行布局等。

4）农业产业布局规划原则

（1）贯彻政府农业政策。农业在现代国家经济社会发展中的特殊地位、作用不可替代，同时作为弱质产业，需要国家和地方对农业产业发展给予各类扶持政策。地方农业产业布局及企业涉农项目规划中，必须遵循国家和地方有关推进现代农业发展的方针政策，充分利用好惠农相关政策措施，提高规划成果的可实施性。

（2）利用自然资源条件。现代社会随着科学技术的进步，自然资源条件对现代农业产业布局的约束日趋削弱，但同时技术运用面临着越来越高的企业及社会成本。各地方农业产业布局规划若能因地制宜、适地适时，遵循自然规律，合理利用并发挥资源条件与潜力，发展区域特色优势农业，将自然与经济社会条件有利的一面有机结合，可有效降低农业生产成本，提高经济效益。特别是粮油等大宗农产品的生产，对自然资源条件依赖度较高，要求相关产业及作物尽可能分布在条件最优越的地区。

（3）发挥经济社会优势。现代农业价值链的提升有赖于农区所处区域的区位条件与经济社会发展状况。农业产业布局规划应遵循现代产业与市场经济固有规律，充分利用交通条件，促进商品农业发展。发挥地方科学技术、高素质农业人才、农业信息、市场规模与需求等优势，大力发展科技农业、信息农业、装备农业与都市现代农业。结合市场需求变化，不断提升农业质量和效益，农业产业布局在稳固农业主导功能之余，大力培育农业衍生功能。

（4）促进各产业部门耦合。现代农业具有综合性特征，构建生态循环农业是农业规划重要目标之一，同时地区农业各产业部门共享自然条件与经济社会资源，种、养、加工等前后端产业部门构成了复杂的物质、能量循环与产业链关系，具备产业部门耦合的基础。作为农业规划的重要环节，布局规划应进一步深化、落实产业体系的内在逻辑，通过合理规划空间布局与组织经济要素，将相关产业整合在特定空间区域内，为实现产业部门的物质流动、经营单位利益联结创造条件。

（5）实现综合效益最大化。农业规划首先应通过满足市场多样化需求，实现产业化发展目标与经营主体的经济效益。在此基础上，通过合理布局产业，综合考虑经济效益、生态效益、社会效益和资源效益的统一，实现国家和地方农业发展要求，实现农民持续增收，创造良好的农业生态环境。特别是处于中观层面的市县域农业布局规划，在面对城市对农业多功能需求与城市扩张之间的矛盾时，应将农业布局规划与城市总体规划、土地利用规划等专业规划有效对接，实现产业发展、城市安全等经济、社会、生态可持续发展的综合效益。

5）农业产业布局规划编制程序

现代农业发展的科学决策有赖于支撑决策的规划本身的科学性、前瞻性与可实施性。而其中，规划方法与程序的合理性确保是规划科学性的前提基础。本节从一般规划程序理论的历史回顾入手，提炼适于农业产业布局规划的方法与程序。

（1）经典规划程序及其批评。(www.xing528.com)

苏格兰生物学家、区域规划学家格迪斯在20世纪初提出所谓先诊断后治疗的现代城市规划方法：调查—分析—规划（survey analysis plan，SAP）三段论工作程序，提出规划应从对规划对象的调查入手，再针对现存问题展开专业的分析，并基于分析结论进行规划编制工作。该理论成为20世纪中前期现代建筑运动背景下城市规划的标准。直至20世纪70年代才逐步被系统与理性规划理论相关方法所取代。法卢迪对三段论的批评揭示了该理论体系的不足：任何规划在调查之前应包含问题或目标界定的阶段；规划不应是单数，即规划及规划成果包含了各种可能方案及其后果；按三段论理论，规划工作终结于规划，工作就此结束，但实际上规划作为社会实践，其工作应包含后续的实施及反馈阶段等。

（2）系统与理性规划理论。

20世纪40年代后期兴起的系统工程及理性决策理论为规划及决策活动提供了全新的工作方法与思路。综合各种具体规划工作程序的表述，可大体划分为如下几个阶段。

①规划活动始于问题或者目标的界定。规划工作应是问题导向或目标导向的，在没有提出基本问题或发展目标导向时，规划是无意义的。

②多规划方案与政策设计。根据问题或目标对规划对象的现状进行分析，根据未来发展的多个目标体系或不同情景模式设计出多种规划方案及相关对策。各套规划方案构成连续、涵盖面广的政策体系，具有弹性与动态特点。

③规划方案评估与选择。明确未来发展目标导向，对多方案规划体系进行排序，优选主导规划方案与政策。

④规划方案与政策实施。将总体规划与宏观政策分解为各行政机构（公共部门）的部门工作计划与行动方案，或采用规划成果项目化等形式，通过实施达到各项规划目标。

⑤后续跟踪与反馈。在规划实施过程中，动态跟踪规划成果的实施效果，吸纳规划对象及第三方的反馈信息，评估规划成果质量，根据反馈信息微调、完善规划与政策内容，必要时可开展规划修编工作。

（3）规划决策模型。

上述三段论及系统规划理论都可纳入所谓的完全理性决策模型范畴，即决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策。通过对现实世界的适当简化，将规划对象按照相互间的本质联系组织在一起，形成逻辑结构严密的网络或框架。规划及决策过程强调规划对象的系统性与工作程序的绝对理性。

然而，在现实世界的各种综合性规划实践与政策设计中，人们发现所谓的绝对理性的理想状态很难达到，对规划对象细致入微的调查或资料收集面临时间和成本的巨大投入，常常困难重重；规划编制追求绝对客观与完善的目标与内容实际上并不可能，也无必要，现实世界总是不如人意，然而存在即合理，试图剖析并改造不那么完美的客观世界的尝试往往以失败告终。

在意识到纯粹理性只是一种理想，对实际决策并无多大指导作用后，人们提出了有限理性决策理论，或称西蒙模型、西蒙最满意模型。由于受知识的不完备、预见的困难、选择的有限性、时效的局限等影响，人的理性是介于完全理性和完全非理性之间的中间状态——有限理性。按该理论，决策者只能在有限的且力所能及的范围内设定政策目标的最低标准，逐一检验各种备选方案，选出“还过得去”的决策，并在行动过程中再进行后续评估，以弥补当前决策的不足，提高后续决策质量。

在对理性决策模型进一步批评的基础上，一种称为分立渐进决策模型被提出，其主要思想包括：预期目标设定应具有妥协色彩，不追求尽善尽美；规划内容不必包罗万象，重在吸收前期工作的经验教训，特别是前期政策所带来的边际变化，因此，当前规划活动仅需少量的调整即可。此外，为平衡前述各种决策模型的不足，人们又提出折中混合模型等各种决策模型。

（4）农业产业布局规划程序。

受国内当前流行的城乡规划编制体系影响，农业规划总体上沿袭了格迪斯的经典程序，规划过程偏向于理性决策模型。客观上造成内容庞杂、体系僵化的规划要求超出编制组织者的规划资源（组织规划单位的行政地位，规划数据、经费及时间要求等）的问题，静态规划目标体系常无法回应快速变化的经济社会与市场需求，过度强调规划的系统与完备降低了规划时效与价值，本应具备超前预测与指导作用的规划却常常沦为上位规划与政策的传话筒。

鉴于现代农业产业发展背景与现实需要，针对不同层次、类型与深度的规划，有必要深入思考现代农业发展规划（含布局规划）的工作程序。

例如，作为国家和区域的宏观层次农业布局规划具有较强的政策属性，重点发挥对地方或下层次现代农业产业发展的指导作用。规划依据宏观自然条件与经济社会发展总体趋势，确定产业发展战略方向，进行宏观效益分析，并在国家或区域层面进行产业全局性布局。其规划属性决定了规划编制必然是概略性和战略性的，规划工作程序可简单描述为目标—分析—规划（政策），对应的决策模型偏向分立渐进式。

在地方或企业层面，农业规划主要为促进地区产业发展、增加企业收益，政策属性弱或者完全不具备，规划目标对接现实经济社会发展与要求、突出可实施性是该层次规划的重要特征。此类农业规划（含布局规划）工作程序应凸显系统性特征，即以目标或问题导向为切入口，综合分析地区或企业所处环境的自然与经济社会条件，基于综合效益最大化制定多规划方案，优选后在实施过程中反馈、修正。从规划决策模型看，此类规划具有一定程度理性决策特征，且综合性较强，但必须屏弃无所不包、系统完备的简单思维，宜将每个规划都当作个案，限定核心目标及关键问题，从完全理性模型转向有限理性或者分立渐进式模型。

6）规划主要内容

以政府主导的地方区域为例，分析农业产业布局规划的主要内容。结合前面的介绍，该层次规划通过布局农业产业，促进农业发展，对接经济社会发展，具有较强的可实施性。鉴于各具体规划条件与目标的差异，应将每个规划都视为独立个案，未必存在通用的标准体系。然而规划层次与类型决定了本类规划依然具有一些共性特征。

（1）现状条件分析。

从空间维度对规划区域现代农业发展资源进行分析评价。发展农业涉及自然资源条件与经济社会条件，在现代社会背景下，自然条件约束随着技术进步与各类工程措施而逐步减弱，但在满足市场需求的前提下，产业空间布局首先仍应遵循自然，发挥自然资源潜力、避免限制条件，发展特色及优势农业。一般自然条件分析包括区域地形、地貌、土壤、水文、地质等地理条件，日照、气温、降雨等气候条件，植物、动物等生物条件等。为便于产业布局规划，应将上述资料数据空间化。

经济社会条件是影响现代农业发展及布局的主要因素，一般包括地方特色及优势农产品、耕作传统、各产业部门发展现状等农业发展状况，现状农区分布，规划区域城乡经济发展状况及市场特征，人口及劳动力数量、质量及其分布，农区交通及农业基础设施条件，农业与生物科学技术研究状况与农业推广状况，主要农业生产资料市场与农副产品批零市场，专业化社会服务设施，居民点及工农业主要污染源及污染特征等。同样也须将以上资料数据空间化。

（2）农业发展空间及对策。

通过地理信息等现代技术手段明确规划区域农业自然、社会资源与约束条件及现有产业化项目的空间分布状况，通过专题研究，对规划区域农业生产布局的主要信息展开定性、定量、定位分析。

基于地区现代农业发展目标，结合规划区域城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划要求，论证、确定现代农业发展的战略空间，构建现代农业总体空间结构与功能区划，提出现代农业发展相关对策。

（3）分类分区产业空间布局。

从分区及产业部门两个维度对规划区域现代农业发展布局展开进阶规划提出产业发展相关控制及引导条件。

对规划区域下辖的行政单元，提出分区产业空间布局规划要求，基于自然与社会条件分析提出分区域产业发展正面清单和负面清单。

在产业体系规划指导下，分别对农林牧渔等主要产业部门进一步展开自然资源、发展基础、市场条件、上位农业政策分析；划分重点、优先、一般、限制、禁止发展等空间区划，并提出相关引导与限制措施；划定主要产业主生产区，提出产业用地布局、总体规模与空间定位等规划要求。

（4）重点项目策划。

依据农业产业发展目标，对规划区域各类农业园区、示范区、重点产业化项目、重大农业基础设施项目（库）、农业专业化社会服务设施进行建设目标、建设规模、项目选址、建设要点等进行重点安排、分析投入产出。重点安排近期建设项目，提出规划保障措施。