农地承包制度的建立与发展

土地所有制确定的是土地归谁所有的问题，包括土地占有、使用、收益、处置等四项权利，土地所有者可以行使全部四项权利，也可以决定由其他主体行使其中部分权利。我国在改革开放之前，农村高级合作社和人民公社化实行的是统一劳动、统一分配，也就是土地四项权利全部由集体行使，这脱离了中国农村生产力发展的实际水平，加上高度集中的劳动方式和分配中的平均主义，影响了农民生产的积极性，农村经济的发展受到约束。改革开放以来，农村土地不再完全由集体直接统一使用，这就有了土地使用制度的安排。

1）家庭联产承包责任制的建立

我国家庭联产承包责任制开始的标志性事件是安徽省凤阳县小岗村18位农民签下包干保证书。1978年11月24日晚上，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村西头严立华家低矮残破的茅屋里挤满了18位农民，关系全村命运的一次秘密会议此刻正在这里召开。这次会议的直接成果是诞生了一份不到百字的包干保证书。其中最主要的内容有三条：一是分田到户；二是不再伸手向国家要钱要粮；三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到18岁。在会上，队长严俊昌特别强调：“我们分田到户，瞒上不瞒下，不准向任何人透露。”在1978年，这个举动是冒天下之大不韪，也是一个勇敢的甚至是伟大的壮举。1979年10月，小岗村打谷场上一片金黄，经计量，当年粮食总产量66吨，相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。

此次事件开启了我国改革开放的先河，但是在当时批评反对“包产到户”的声音从未停歇。1980年之后，邓小平同志的讲话指出“包产到组、包产到户不会影响我们的制度的社会主义性质。”同年，中央召开省市第一书记座谈会，形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，对包产到户的性质做出了解释，指出包产到户“是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险。”截至1980年10月，全国实行各种联产承包的基本核算单位已占总数的83.3%，其中实行包产到户和包干到户的占50.85%，到1981年底，全国农村有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。1982年，第一个中央“一号文件”出台，正式确认“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”以及要求“在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制，切实注意保护耕地和合理利用耕地”，回答了家庭联产承包责任制的性质问题，家庭联产承包责任制才正式确立起来。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》进一步明确规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。

2）土地承包关系实现长期稳定

在我国农村实行联产承包生产责任制之初，承包期一般都比较短。后来认识到，承包期限过短难以调动承包人增加投入、合理开发土地的积极性，甚至可能导致短期行为和对土地的掠夺式经营，这样，国家实行土地承包经营制度就失去了积极意义。因此，在1984年，国家有关政策要求土地承包期限应当适当延长，土地承包期一般应在15年以上。根据这一精神，全国各地陆续将土地承包期确定为15年。但也有一些地方为了解决人地矛盾，频繁调整土地，真正达到15年的很少。

1993年，在一些较早实行家庭承包经营的地方，第一轮土地承包即将到期，为了及时指导，国家提出在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。第二轮土地承包时间是从1998年开始，一直到2027年底止，承包期为30年；个别地区从1993年开始，到2023年承包到期。

2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，通过立法确立了农村土地的家庭承包制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。根据规定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年，特殊林木的林地承包期经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

2019年11月26日，中共中央国务院发布《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变、保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，同时在第二轮土地承包到期后再延长三十年。第三轮土地承包时间是从2028年开始，一直到2057年底止，承包期为30年；个别地区从2023年开始，到2053年承包到期。

3）土地承包权的专属化和物权化

土地承包权从最初只是用于界定土地所有权和使用权的分离，到后来成为集体经济组织内部成员的专属权利，成为土地所有权的一个派生权利，这是农村集体经济组织的一个重要体现。(www.xing528.com)

1986年初次制定的《土地管理法》第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”这里只是强调集体或个人可以承包经营集体所有的土地，承包主体并不限于集体经济组织内部。

1998年《土地管理法》修改时，提出了本集体组织成员承包的概念，第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”。同时不反对组织外的主体承包，但附加了专门的条件，第十五条规定：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

2002年制定的《中华人民共和国农村土地承包法》明确了农村集体土地内部承包的制度，只有不适合家庭承包的四荒可以对外承包，第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式……”这时的承包权已经不再是早期的使用权概念，而是更加接近所有权的特殊权利，这个权利是每个集体组织成员的权利，任何组织和人都不得非法剥夺和限制的权利，这个权利与是否使用没有直接关系。第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第三十二条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。从上述规定可以看出，这时候承包权已经非常接近家庭对集体土地按份占有的概念了，只不过这种占有是有时间限制的。

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》用了整章十一条（《中华人民共和国物权法》第十一章，124至134条）对土地承包经营权进行了明确详细的规定，实现了承包经营权的物权化。土地承包经营权确定为物权，从法律上明确了土地承包者享有土地的占有权、使用权、收益权和对承包权的处分权，明确了农民作为土地直接利益主体的法律地位。承包人可以依法对土地进行经营、入股或抵押，必将更大程度地发挥土地的使用价值，促进农民增收。要使农地承包经营权的物权性质落到实处，对每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。2008年10月，中国共产党十七届三中全会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出“健全严格规范的农村土地管理制度”，要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。2011年5月，国土资源部、财政部和农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求完成农村集体土地所有权证的确权登记发证工作。2013年中央“一号文件”《中共中央　国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出全面开展农村土地确权登记颁证工作。到2018年年底，我国基本完成集体的农地确权登记颁证工作，全面实现了农民承包经营权的物权化，赋予了农民更有保障的土地承包权益，为实行“长久不变”奠定坚实基础。

4）农地经营权流转的发展与农地“三权分置”

土地承包权的专属化和物权化一方面强化了集体经济组织成员对集体所有土地的特殊权利，从而保护集体经济组织成员的根本利益；另一方面将土地经营权（实际上也就是使用权）从承包权中剥离出来，为农地的更高效使用奠定了制度框架。

改革开放之初，农民承包的土地是不允许流转的，1982年中央“一号文件”规定，社员承包的土地不准买卖、出租、转让、荒废，否则集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。1982年宪法规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这一规定稍后就有所松动。1984年中央“一号文件”规定，自留地、承包地均不准买卖、出租、转作宅基地和其他非农业用地。但同时也规定，社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》规定，长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人。

1988年4月12日新修改的《宪法》规定，土地的使用权可以依照法律的规定转让。至此，土地流转得到了法律的确认。2001年12月30日发布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》是我国第一份专门针对农村土地流转工作的文件，规定了“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”。2005年出台的《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》就流转当事人（承包方与受让方）、流转方式（转包、出租、互换、转让或其他符合法律法规的方式）、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。

2016年，国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这一意见的出台在现阶段具有非常重要的意义，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。完善承包地“三权分置”制度有利于落实农村集体的土地所有权，推动土地资源的规范使用；有利于保障承包农户的土地承包权，促进土地资源的优化配置。“三权分置”政策的颁布稳定了农民的土地承包权，能够提高农民进行土地流转的积极性，从而为农业的适度规模化经营打下了良好的基础，对于土地利用率、农业劳动生产率的提高具有重要的意义。