新标题：菜篮子市长负责制的目标与政策导向

国务院关于稳定市场价格的十六条措施中再一次明确了城市“菜篮子”供应的市长负责制，2010年全国以农产品为代表的商品价格一路攀升，直接影响了人民大众的生活，其中一个重要原因就是各地的“菜篮子”市长负责制没有得到切实的落实，而没有得到切实落实的要害问题是近几年来一些城市的发展目标脱离群众根本利益，其中以转移了市长视线的城市“形象工程”建设为最。“菜篮子”工程建设是我国从20世纪80年代就开始的为民办“实事”的城市工程，为什么经过了20多年的建设还没有收到明显的成效呢？ 笔者认为是“菜篮子”工程建设在目标的确立与政策的导向上产生了偏差。首先，在目标实施的过程中不能持之以恒地坚持下去，菜尤其是大宗蔬菜是中国消费者的民生中的核心品类之一，菜价不稳，人民的生活就不稳，社会的经济生活和政治局面就不稳，市长们必须牢记这个新中国成立以来的根本经验！因此要把“菜篮子”建设作为市长常年的、常态的为民办“实事”的工程，一刻都不能放松。其次，重农副产品的基地建设（而在地方政府的“土地财政”的利益驱使之下又变成重房地产开发轻基地建设）轻农副产品的现代流通渠道建设，在市场经济条件下流通对于生产的先导性作用越益显现，中国的农产品生产一直没有改变几十年来“多拉多啦，少啦少啦”的局面，核心的问题就出在没有较好的适应“农村承包经营责任制”的流通政策与流通形式，从这个意义上说，“三农问题”很大程度上可归结为流通问题。再次，缺乏符合城市生鲜农产品流通客观规律的目标导向，世界城市鲜活农产品流通的实践告诉我们，城市鲜活农产品流通主导的零售形式是连锁超市，这是因为，第一，这种现代的商业业态可规模化对接农业，包括“小农业”；第二，“农超对接”的流通方式符合鲜活农产品本身要求的渠道短、环节少的鲜度要求与价格要求；第三，组织化程度高的连锁超市对鲜活农产品的安全控制；第四，符合城市化进程中现代化城市的形象、卫生与安居的要求。

为了使城市“菜篮子”市长负责制得到切实的落实，笔者提出以下的政策建议：

第一，各级城市应将“菜篮子”基地建设的耕地保有量列为市长负责制考核的“红线”指标，由人大来实行监督与考核。

第二，在大中型城市特别是大城市建立以连锁超市为主导，以标准化菜场为补充的生鲜农产品销售体系。这种政策目标的实现需要通过政府制定政策推进“农改超”（农贸市场改成超级市场）来逐步实现。许多地方政府担心“农改超”后菜价会上升，低收入者的利益得不到保障，这种担心是多余的。从我国福州和威海这两个城市已建立起以连锁超市销售生鲜农产品为主渠道的实际来看，在2010年11月初全国菜价高涨时期，福建永辉超市的大宗蔬菜价格比农贸市场平均低26%，2010年11月21日山东家家悦超市11种大宗蔬菜的价格比农贸市场平均低36%。在城市生鲜农产品销售主渠道政策导向的问题上政府要树立坚定的目标与信心，要将超级市场革命进行到底！(www.xing528.com)

第三，为支持各级地方政府更好地实施“菜篮子”工程，中央政府应调整税收政策。我国自从免除农业税之后，从蔬菜的种植、贩运、批发交易和农贸市场零售，除了各环节的收费之外都是免税的，但超市卖菜现在碰到两个现实的难题： 一是到农户田头直接采购农民不可能提供发票（能够提供发票的农村合作社还处在萌芽发展之中），如按现行规定由农村村乡一级组织开具农副产品收购证明作为税收抵扣依据，但又不能在跨地区的异地得到税收的抵扣；二是超市卖菜要向国家交纳13%的增值税，但超市卖菜的成本要远远高于农贸市场。国家这两项关于蔬菜流通的税收政策必须要进行调整了，实际上只要将农业税的免税政策延伸到蔬菜的超市销售环节就解决了问题的关键。据测算，我国一年征收超市卖菜的税收大约在200亿元左右，今天的国家财政完全有财力来实施这一税收减免政策。超市行业一直在呼吁应将党的农村阳光政策普照到农产品的整个流通领域。这一税收政策的调整将大大促进超市卖菜的积极性，同时对蔬菜价格稳定、农民增收、蔬菜质量可追索性和安全性、蔬菜种植、加工、流通过程中污染的控制都将产生积极的重大影响。

第四，建立以本土企业为依托的“菜价”调控机制。由于“菜价”在中国国民经济运行中的突出地位，国家必须建立对其进行干预的措施，而这些干预性措施需要法律的保障，需要在中央政府和各级地方政府的层面建立起法律、法规和管理条例等法律体系。中国的零售市场是全世界最为开放的市场，世界零售业巨头群聚在中国市场上，由于投资主体的国内外差异、国外企业与国内企业在利益目标、市场责任承担与决策权限上的差异，客观上存在“菜价”调控对象与实施单位的国外企业“缺位”的真空现象。2010年11月10日福州市政府发布了对四种菜价实行临时性的指导价，以福建永辉超市为主体本土超市的80家门店主动承担起政府“菜价”调控的企业职责，之前永辉超市还主动在2010年11月9日将所有菜价都调价至2元以下，使福州市场上的“菜价”迅速下降，为政府的“菜价”调控措施见效发挥了积极的作用。而在政府这一的“菜价”调控中几乎无一国外超市公司加入。这一事例给了我们一个警示，如何完整无真空地实施“菜价”调控措施需要法律制度的保障，外国企业进入中国市场不能只要市场利益而不承担市场责任。这一事例也给了我们一个政策依靠的启示，在当前国家市场干预法律制度尚不健全的条件下，类似“菜价”调控措施的政策落实要以本土企业为依靠，同时政府的支持政策也应向本土企业倾斜，如正在实施的国家对连锁超市的“农超对接”支持政策等。

客观地说，2010年以来“菜价”的一路高涨，是长期以来国家经济发展方式重外贸轻内贸及国内流通政策缺失的集中爆发，在国家内需国策确定之下要重视国内流通，到了把流通终端的零售业作为国民经济发展战略性行业的时候了！