多元福利供给：强调社会组织参与的解决方案

以福利供给主体研究为主要内核的福利多元主义以及以解决社会政策问题为内核的福利治理理论，都强调政府之外其他市场主体和社会主体在福利供给中的地位与功能。福利多元主义肇始于对福利国家危机的反思，强调国家作为单一福利供给主体在可持续性、专业性、效率性等方面存在的短板，强调志愿者组织、市场组织等与国家共同参与国民福利的供给。而福利的概念则起步于对社会贫困问题的关注，因此贫困问题成为福利治理的应有之义，由此引致扶贫主体的多元化。特别是在20世纪90年代，治理理论的出现宣示了政府管理范式和市场竞争范式在多元化社会问题治理方面出现了“政府失灵”和“市场失灵”。因应时代变化需求和治理理论的发展，以非营利组织和非政府组织为代表的社会组织以其非营利性、非政府性、专业性、志愿性成为应对“政府失灵”和“市场失灵”的有效工具和治理手段，这也证明了社会组织参与贫困治理在理论上的可能性。

首先，在农村贫困治理方面，政府通过科层制组织由上而下的单向度治理工作存在目标漂移。这主要体现在贫困问题并非可以单纯地看作经济性问题，而其在表象后面隐藏着权力、文化等社会性因素。因此，政府传统的以经济手段提升农民经济状况的做法与贫困的问题本源之间出现了偏离。贫困的社会性否定了经济结果主义的反贫困价值取向，催促着以经济扶持为手段的工具性向贫困人口实现实质自由的目的性过渡。而这种回归正是社会扶贫公平、正义的根本价值取向，这一过渡也正是社会扶贫多维度的功能所在。[1]政府单向度地以工业反哺农业、以城市带动乡村的扶贫手段，农民只是接受经济帮扶，并没有触及农民贫困的根源——权利贫困，即工业化、市场化过程中同工同酬的权利、获得社会保障和救济的权利、享受医疗保障的权利、农产品自由流通的权利以及参与脱贫决策的权利等是“贫困”的。[2]而这种目标漂移最直接的表现体现在政府在贫困治理中存在的权力寻租、外部性、效率低下等问题，“政府失灵通常与权力过度集中、内部性问题等方面有关系，政府失灵直接导致其扶贫政策的低效率以及难以瞄准目标群体等问题。市场失灵导致的贫困问题通常与信息不对称、资源利用的外部性、产权不明晰等有直接的关系”。[3]

其次，市场作为国家—市场—社会治理铁三角的一极，在效率提升、资金来源、信息来源等方面具有天然的优势，但是，贫困问题的非营利性、公益性、道德性、长期性等属性决定了市场难以发挥其自身的功能和寻找到合适的角色。于是，市场在农村贫困治理中的角色和路径选择更多地通过企业社会责任等形式实现自身品牌价值提升和潜在客户培养，而这决定了市场在贫困治理中的“失灵”。

相较于政府扶贫和市场扶贫，社会组织自身特有的民间性、灵活性、专业性、非营利性以及功利性，决定了其扶贫行为与政府和市场组织存在不同。“贫困是复杂的社会现象，是无法通过市场机制根治的问题，需要政府承担起反贫困的主导力量。然而，扶贫是一项复杂的社会工程，需要政府起到主导作用的同时引导社会力量合力应对贫困问题。”[4]社会组织在农村贫困治理中的优势则主要体现在如下三点。

第一，公益价值取向优势。公益性是社会组织的天然属性，也是社会组织存在的根本，农村贫困问题无论是在规模，还是在社会影响方面，都决定了其本身属于社会公共问题，其问题的解决属于公益的一部分。因此，当社会组织与贫困治理相结合之时，“公益性价值取向是进一步发挥其专业性、资源整合、灵活创新等优势的基础”。[5]为最大化自身公益价值取向，倡导成为社会组织实现组织愿景的重要手段，不同于政府和市场，社会组织可以通过倡导行为将自身对贫困治理的重要性、内容和意义向社会进行宣传，“社会组织对于扶贫工作所做的贡献并不局限于投入钱和物，他们在影响舆论、传播知识和进行制度创新等方面也作出了有益探索，对政府扶贫工作起到了积极的补充甚至示范作用”。[6](www.xing528.com)

第二，灵活性和专业性优势。不同于科层制的政府组织和市场组织，社会组织在组织结构上具有灵活多变的优势，可以依据项目实际需要进行人力资源的组合，同时社会组织其组织愿景和宗旨相对集中，围绕组织目标，可以调动更多的专业资源，与此相对应，政府组织在扶贫中更多地讲究公平、规模和短期效应。为此，其扶贫主要采用理性的经济工具，过分强调经济效果。而且民间性与灵活性让社会组织在扶贫时具有政府无可比拟的优势，能够更详细、更准确地把握贫困地区群众的准确需求，实现精准扶贫的目标。[7]

第三，可持续性优势。建立在理性工具思维基础上的科层制组织，在一定时间内最大化产出是其主要目标，经济效益导向的市场组织需要对股东负责，政府组织需要对考核指标负责，因此两者都具有短期内最大化产出的内在冲动。体现在贫困治理方面，政府组织需要按照既定的规划和计划，分步骤实现既定目标，因此对负责的贫困治理问题简单操作化成为其便利的选择。但是，“社会组织却可以克服上述的弱点。许多社会组织都试图通过较为综合的项目，在相对较长的时间段内，从多个角度解决农村的贫困问题。由于多数的社会组织在一个地区实施项目的时间往往有限，因而在项目实施期间，地方能力建设的问题就成为他们关注的重要目标，这包括一个有效组织机构的建设和人的能力提升。此外，自下而上的发展被越来越多的社会组织所接受，不仅成为他们的工作手段，甚至成为他们工作的目标。通过自下而上的发展和能力建设，社会组织试图建立一种贫困者自我发展的环境”。[8]

基于上述优势视角，成为农村贫困治理的主体之一，积极发挥自身的优势，弥补政府和市场的不足成为社会组织的应然角色。但是，正如政府和市场的“失灵”，萨拉蒙指出社会组织也存在“志愿失灵”现象，这主要体现在社会组织资金来源的外部依赖性、社会组织行政化、外部制度环境和内部治理结构不完善等，这决定了社会组织在参与农村贫困治理过程中需要不断从内外调适自身的角色定位和功能期待，选择适宜、适时、适度的路径。