基于政府职能转移的贫困治理路径研究

福利多元主义是西方社会福利制度者提出的由政府公共部门、市场营利组织、社会非营利组织、家庭单元、社区共同承担与福利密切相关的公共服务的责任，倡导政府要改变固有的角色，从原有的公共服务主导者逐步转变为公共服务的规范者、购买者以及促使其他主体形成公共服务供给体系；社会组织应当填补政府在福利领域公共产品供给中的真空，防止市场的过度膨胀，满足社会公共服务的多样化需求。其中，最重要的两个理念是分权和参与，一方面提出政府要将公共服务的行政权（包括审批和监管等）转移到地方政府，同时也需要一级一级地由地方政府转移到社区，由政府公共部门转移给社会组织；另一方面强调社会组织的参与，这种参与主要表现在参与到公共服务规划制定流程，作为服务对象和供给主体的不同身份提供决策建议。福利多元主义为社会组织参与贫困地区的公共服务提供了重要的理论基础。随着政府体系的庞大和税收政策的变化，政府在社会公共财政方面的投入力量有限和国企单位福利制度的逐渐淡出，社会力量自然在社会转型时期有着更大的发挥空间，政府职能社会化是在市场化浪潮下面对政府机构职能变化和社会福利制度改革的一种优良应对策略。[18]李景鹏指出，当前由于经济体制转变带来的社会转型促进了利益多元化格局的形成，并且促进了社会自主能力的提升，社会自主力量发展的条件更加成熟，需要在发展社会的同时注重平衡政府与社会力量，促进社会自主和监督政府的格局演进。[19]

社会组织在农村贫困治理中发挥着重要的作用，尤其是在公共事务领域。政府主要依靠财政收入以及税收收入维系正常运转，当前在城市化和城镇化浪潮下，基础设施建设需求和公共服务提升的需求亟须大量的资源投入，农村地区的基础设施和相对发展的缺口更大，对于政府主导的公共服务模式提出了全新的挑战。一方面，群众对于减贫脱贫的观念有了新的改观，不再局限于物质层面的温饱，而是更进一步地期待持续性脱贫和小康生活；另一方面，政府庞大的行政体系中科层制行政体制，以及条块分割的行政模式不利于整合资源和明晰权责，因此需要创新贫困治理的思路，借助于社会组织来实现公共服务领域的资源再分配。政府将主要精力放在宏观调控层面上的减贫成效，社会组织则保留相对独立的组织形式，在政府的规制和引导下，成为农村公共事务和脱贫致富的重要承担主体。在目前政府对资源掌握、社会动员力占绝对优势的情况下，可以考虑采取用财政资金购买贫困地区社会组织的公共服务模式运作，这种购买服务的形式可以明确公共产品供给的指向性和权力责任，有利于提高供给效率，也可以间接发挥培育贫困社区社会组织的作用。[20]农村公共产品的供给是贫困治理的主要问题，公共产品供给不足是市场失灵的主要表现，提供公共产品是政府的职责所在，引入市场机制可以帮助其实现有效供给。就目前贫困地区发展状况来看，国家投入的资金也越来越大，但资金以项目形式分散到各个部门和不同的领域，这种政府主导的粗放式的投入方式对减贫的效果作用较浅。在扶贫领域引入新的资源投入模式是必然趋势，集中社会各界的力量参与到改善贫困人口的生活水平，逐步实现共同富裕。随着公共产品供给的市场化改革，政府的角色发生分化，从原有的生产者逐步转化为授权者，公共服务供给主体市场化和社会化为社会组织发展提供了良好的契机。公众认识到贫困地区农村公共服务供给不足的现实，以及社会组织对于缓解农村公共服务供给不足矛盾的作用，众多学者建议以农村的社会组织为载体来增加农村公共服务的供给。[21](www.xing528.com)

社会组织提供公共服务的方式，目前讨论得比较多的是参与政府购买公共服务的方式，主要是通过签订契约的方式进行。基于政府职能转移的视角，政府与社会组织之间的合作与契约成为可能，形成一种破除政府与社会组织的二元对立的关系，架构良好的政社关系，通过项目中的合作参与，形成良性互动局面。对于政府与NGO而言，二者主要围绕优化提供公共物品这一主题进行互动，它们在公共利益指向上的契合性为合作关系的生成提供了现实基础。[22]有的学者认为，社会组织参与政府购买公共服务就是一种公私合作伙伴关系，其中的核心是双方签订的契约，[23]社会组织参与公共服务供给政府发生的关系，是购买中政府部门与社会组织的权利义务关系。根据社会组织与政府的关系是否具有独立性，分为独立性服务购买与依赖性服务购买；根据购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买。试点过程中，中国政府购买社会工作服务的模式主要有三类：一是形式性购买，即民办公助；二是非竞争性购买，即公办私营；三是竞争性购买。