社会组织参与农村贫困治理的制度化完善：2001年至今

2001年以来，中国的社会组织管理制度日趋完善，国家对社会组织的态度也发生了转变，社会组织在社会转型时期的积极作用日益得到认可。特别是党的十六大以后，国家培育和扶持社会组织的力度明显加大，相继提出按照市场化原则推进行业协会商会改革，培育农村专业经济协会，扶持公益慈善类社会组织，鼓励社会力量兴办民办非企业单位，支持城乡社区社会组织发展等，逐渐放松了对社会组织的限制性管理，加强了组织过程建设和结果管理。

在2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2011年）》中，首次提出了“积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”等重要要求；2004年，首批6个非政府组织开始使用政府财政资金，参与实施江西18个重点贫困村的扶贫项目，这是中国政府首次向社会组织提供资金开展扶贫活动；2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》继续提出加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发，开展国际交流合作。

此时，社会组织参与农村贫困治理制度环境的显著特点是，有关社会组织参与贫困治理的相应制度安排开始出现。《救灾捐赠管理办法》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等一系列文件，对社会组织筹资、购买政府服务、税收优惠等方面做出了规定。同时，2008年国家颁布了《关于社会组织专职工作人员参加养老保险有关问题的通知》《关于公布取消和停止社会团体部分收费及有关问题的通知》等，开始完善社会组织内部建设，放松政府的管理权限，鼓励社会组织发展。

与此同时，社会组织参与农村贫困治理的非正式制度环境仍突出宏观鼓励、认可与微观抑制、怀疑并存的特征。一方面，国家顶层设计对社会组织扶贫提出了肯定，要求为社会组织扶贫创造有利环境；另一方面，基层政府及相关部门对社会组织扶贫仍存在一定的怀疑，这既与缺乏具体、可操作的社会组织扶贫制度有关，也与社会组织管理过程中长期的限制态度有关，由此也影响到社会组织扶贫的效率及未来制度建设。但不可否认的是，社会组织参与农村贫困治理的制度环境建设已进入不断完善的阶段。(www.xing528.com)

综上所述，中国社会组织参与农村贫困治理制度环境的演变，是以政府对社会组织的管理制度变迁为主线的，并突出由限制、约束向鼓励、规范转变，逐步将社会组织发展置于国家整体的政治、经济、社会建设及社会治理进程中。社会组织参与农村贫困治理的制度环境经历了制度化的准备、形成以至完善阶段。社会组织管理规范及其参与扶贫开发的制度安排创造了社会组织参与农村贫困治理的制度空间。

从扶贫开发的政策历程看，自1994年国家正式对社会组织扶贫做出制度安排开始，随后一系列扶贫政策均突出对社会组织扶贫的动员和鼓励。2001年，中国首次提出“创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”，但同之前的鼓励性政策一样，国家并未就社会组织扶贫做出具体规定。同时，在自上而下的传统行政管理模式下，地方政府扶贫过程中也同样沿袭了中央决策层以动员、鼓励和号召为主的政策取向，鲜有对社会组织扶贫的具体政策或规定性要求。可以说，社会组织参与农村贫困治理的制度空间在总体上仍是不确定的。同时，2001年以前，国家对社会组织主要是以程序性的规定和约束性的管理为主，对不同类型社会组织的成立、管理都做出了严格规定。党的十六大以后，国家逐渐转变对社会组织的认识和态度。特别是2008年汶川地震后，社会组织及公益事业迅速发展，促使中国政府进一步出台了社会组织从事公益活动的管理规范，并从税收优惠、人员保障、政府合作、组织评估等方面做出具体规定或制度调整。但现有正式制度仍是零散、不系统的，对一些关键细节或程序并未做出明确规定，甚至与其他法律法规冲突，这种状况也加剧了制度空间的不完整性。

事实上，中国社会组织参与贫困治理的制度空间远远小于现实空间。大量并不具有法定地位的社会组织实际上参与了多种形式的扶贫活动，并独立于政府扶贫或游离在政府对社会组织的管理之外，这是中国社会组织参与农村贫困治理制度空间的又一特点，也反映了社会治理进程对进一步完善现有制度环境的迫切需要。