社会组织参与农村贫困治理：资源传递形式简析

社会组织参与农村贫困治理中资源的传递主要是指社会组织的扶贫资源转移到贫困对象（贫困村、贫困户）的过程。总体来看，当前各类社会组织参与农村贫困治理的资源传递机制（或者说形式）主要有两种类型，即扶贫资源项目机制传递和扶贫资源市场机制传递。

（一）扶贫资源项目机制传递

项目制是20世纪经济危机与风险社会大背景下，政府“应急”经验常态化的成果，反映了现代国家治理的“行政国家”面向与“超科层制”诉求。[23]项目制在改革开放后特别是20世纪90年代以来很快进入中国的国家治理层面。中国部分社会学学者对项目制在国家治理层面进行了详细讨论，认为进入21世纪，“项目制”已逐步取代“单位制”成为中国新的治理体制，影响到国家现代化治理的方方面面。[24]从项目制的运作过程来看，项目制治理方式的逻辑在于不同层级间形成的分级治理，即国家部委的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄（或者基层）的“抓包”机制。[25]其核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者。[26]

社会组织扶贫资源的项目机制传递与国家治理中的项目制既有相似之处，也存在差异。相似之处在于社会组织的扶贫资源也是以“项目”的形式在社会组织之间以及社会组织与扶贫对象（贫困社区和贫困人口）之间传递的。扶贫资源传递过程遵循“发包”和“抓包”等项目制程序。基金会、慈善会等筹资型大型社会组织，将募集到的慈善捐助通过公开招标的方式，按照其项目意图（例如设定资助标准），面向各类社会组织进行“发包”。各类型社会组织特别是草根社会组织则根据自身特点和优势制作项目申请书，向大型社会组织申请项目资助，即“抓包”。另外，社会组织扶贫资源传递的项目机制过程包含了项目设计与申报、确定资助对象、项目实施、项目拨款、项目审计、项目监测与评估等项目运作流程。不同之处在于，社会组织扶贫资源传递的项目机制运行主体（即发包方、抓包方，以及扶贫对象）并非上下级关系而是平等关系，“抓包方”也不需要进行项目资金配套。

作为项目资助方的社会组织对扶贫资源传递具有较强的控制力，而作为扶贫资源传递实施方的社会组织在项目机制的控制中处于相对弱势地位。项目的形成或是以资助方在项目准备前期的调查为依据，或是以项目双方共同讨论协商完成。后一种情况的项目形成往往不需要进行公开的招标，更多地体现在社会组织双方的合作上。

总体来看，随着中国公民社会的发育与走向成熟，社会组织走向分化发展，即分化为资源动员型社会组织和资源传递型社会组织。一部分社会公信力高的大型社会组织（特别是基金会）逐步向资助型转型，而一些小型的社会组织则专注于操作型社会组织。项目机制则成为社会组织分化发展后社会扶贫资源传递的主要制度化机制。

（二）扶贫资源市场机制传递

对应于从市场领域的扶贫资源动员，社会组织以社会企业形态传递扶贫资源。社会企业的核心在于运用市场机制（商业化手段）为扶贫对象提供服务（包括金融服务、农产品销售服务等），体现的是社会公益目标，即企业营利所得用于维持机构正常运转和服务扶贫对象（这也是社会企业与企业的区别所在）。(www.xing528.com)

专栏4-2

仪陇县乡村发展协会运作机制[27]

仪陇县乡村发展协会是1996年3月在县民政局注册成立的一个非营利性的民间社团组织，其宗旨是：以人为本的乡村扶贫与可持续发展。主要活动领域有：农民组织建设、小额信贷服务、乡村扶弱济困与妇女参与、社区能力建设与推进乡村可持续发展。协会现有职工23人，设3部1室，下辖7个分会。

通过多年的探索，协会成功地将金融服务手段与推动农村社会可持续发展融为一体，在为低收入群体发展服务的公益性目标的基础上，建立起可持续发展的金融扶贫商业模式和以资金为纽带帮助贫困农民建立互助合作社的模式，并得到有效的运转。金融扶贫的商业模式先后为贫困对象提供近亿元无须抵押担保的扶贫小额贷款服务，直接帮扶了近15万贫困人口的发展；帮助和推动贫困农户建立自我管理的农民互助合作社16个，推动农民组织起来互助合作共同发展。

仪陇县乡村发展协会的商业运作模式主要体现在其为贫困人们提供扶贫小额贷款服务上。在信贷产品方面，向农村中低收入农户提供无须抵押小额信用贷款，贷款额度根据不同的经营类别在3000—7000元之间，贷款期限以1年期为主，贷款利率每年固定为8%。另外，协会还在扶贫小额信贷产品的基础上向集镇的中低收入人群提供集镇工商业贷款等；在运作机制方面，在发展初期借鉴孟加拉国格莱珉银行模式，用参与式的工作方法将农户组织起来，坚持整贷零还（第一次借款后15天开始，每15天一次，每次还同等本金和利息）、5—20户农户联保、中心会议等形式，使农户得到无担保、无抵押的小额贷款，引导农户从事其力所能及的经营活动（贷款用途涵盖了种植业、养殖业、应用于小规模农业生产、农业经营、农产品贩运及服务业小规模固定资产投入）。当前，协会扶贫小额信贷业务的运作内容可以概括为：一是实行统分结合的授权分级经营管理和分级独立核算；二是建立统一的内部责、权、利相结合的风险治理机制与严密科学的风险管理体系。在经营成效方面，以2010年为例，协会累计为农村中低收入人群提供3562笔1716.96万元无担保抵押的扶贫小额贷款，协会扶贫小额信贷经营收入148.68万元，经营净利润27.62万元，平均信贷运营资产净收益率3.67%。

从仪陇县乡村发展协会的运作机制来看，社会组织扶贫资源传递的市场机制与项目机制的差异在于市场机制传递的资源不是“无偿”向扶贫对象供给，也没有“配套”（村民集资投劳等），而是向扶贫对象提供有偿使用的金融服务。扶贫对象有偿使用金融服务既为社会组织提供维持机构正常运转的经费，这些收益也会用于帮助贫困人群提高发展能力，如仪陇县乡村发展协会开展定期的农民互助合作组织参与式评估与培训等。