社会组织参与贫困治理的探索时期：1978-1993年

（一）体制改革探索阶段（1978—1985年）

社会组织的发展随着中国政治经济体制变化不断演进。1949年中华人民共和国的成立标志着中国进入了新民主主义社会，广大人民开始逐步参与到国家管理和诸多领域的社会事务中。1978—1985年这一时期是中国改革开放政策起步时期，社会组织在此阶段正式萌发，与此同时，在1978年，依据政府制定的标准，中国农村贫困人口2.5亿，占农村总人口的30.7%，[2]由于生产力发展水平较低，同时囿于计划经济体制中诸多因素限制，呈现出农村地区大面积贫困的状况。1950年和1951年分别制定发布了《社会团体登记管理暂行办法》及《社会团体登记管理暂行办法实施细则》的政策，这两部社团的政策制定成为社会组织结社活动的政策保障，并且促进了社会团体及社会组织的扩展和组织结构变迁。中共中央、国务院在1984年下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》，国家体改委制定了相应的规定，针对社会团体成立混乱和多头审批管理等问题进行政策性调整。党的十一届三中全会之后，经济体制发生转变，社会组织伴随着经济和政治的不断相互作用逐步发展，人民群众积极开放思想，参与结社与合作，社会组织数量大幅度增长。

国内社会组织参与到贫困治理。随着政策的明确和经济社会发展的实际需求，一些至今仍然具有较大影响力的官办社会组织在这一时期成立，并初步形成了社会组织参与贫困治理的格局。中国儿童基金会在1981年成立，成为中华人民共和国第一个社会组织，专注于儿童的发展和成长，并且通过关注儿童群体的健康、教育、医疗等领域推动对弱势群体的扶贫开发行动。宋庆龄基金会在1982年成立，以宋庆龄女士的名字命名，定位为公益慈善机构。1983年11月，中国残疾人福利基金会成立，成为为残疾人募捐和开展残疾人群体扶贫开发的重要主体。直至1985年，爱德基金会作为第一家社会人士发起参与的宗教性民间团体成立。基金会作为为扶贫筹资的重要渠道，在贫困治理领域很受欢迎。这些基金会在设立之初，均以特定领域的公益事业设定项目，并通过募集社会资金推动公益领域的发展，吸引社会人士的参与。这一阶段，社会组织参与贫困治理的方式和渠道与政府扶贫开发几乎没有差别，都是带有“救济”或者“救助”性质的福利形式。因此，在此阶段，社会力量仍然十分弱小，参与的程度十分有限。

联合国系统参与到贫困治理。这一时期，随着改革开放的逐步深入，中国与国际组织和其他国家的交往日益密切，联合国系统成为最早进入中国参与扶贫开发的国际组织。1979年，联合国开发计划署（UNDP）在中国设立代表处，作为联合国系统在华机构的协调人。此后，联合国粮农组织（FAO）、世界粮食计划署（WFP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、国际劳工组织（ILO）、联合国人口基金会（UNFPA）等机构先后在中国设立代表处，为中国扶贫开发项目注入了资源，并从各自专属的领域开展扶贫济困工作。

在这一阶段，扶贫开发和社会组织都处于政策准备阶段，在经济体制改革提出之后，农村地区严重的贫困问题对当时经济和社会发展提出了挑战。同时，为了配合经济体制改革和经济发展目标，社会组织的管理改革也逐步推进，为社会组织参与贫困治理提供了良好的铺垫。

（二）开发式扶贫与社会组织探索（1986—1993年）(www.xing528.com)

从反贫困政策来看，自1986年起，中国开始启动了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，成立专门扶贫工作机构，设立专项扶贫资金并制定针对贫困地区的特殊优惠政策，以开发式扶贫为方针展开贫困治理工作。从社会组织演变政策来看，1989年国务院正式公布实施《社会团体登记管理条例》，确立了社会团体登记管理机关和业务主管单位“双重负责”的管理方式，其中，登记管理机关主要是办理审批手续的职能部门，业务主管部门主要是社会团体的领导授权部门，并且业务主管部门主要是县级以上的政府部门及其授权的单位。总之，在经历了长期思想禁锢和经济贫穷之后，知识分子和农民对结社并不具备成熟的经验，加之改革开放之初中国社会组织管理体系尚不成熟和规范，因此在20世纪80年代中国社会组织的发展处于探索时期。[3]

中国扶贫基金会参与扶贫开发。在这一时期，国家成立了专门机构——国务院扶贫开发领导小组，使扶贫工作步入规范化、机构化和专业化。扶贫类社会组织——中国扶贫基金会于1989年成立，成为国内最大的扶贫社会组织，专职扶贫公益机构。中国扶贫基金会的成立，一方面发挥了扶贫方面专门公募基金会的作用，整合扶贫资源和公益捐赠；另一方面，扶贫基金会直接援助贫困社区的弱势群体，直接援助贫困社区的公共设施和社区服务，直接援助为贫困社区中的穷人提供技术性服务的专业人士和组织，为贫困地区、贫困社区和贫困人口的减贫和发展作出了重要的贡献。

官方背景的社会组织参与贫困治理。为了经济和社会发展的共同目标，在国家相关职能部门的牵头和带领下，官办社会组织逐步发展起来并参与到扶贫开发之中，成为诸多社会组织中主要的参与力量。这些官办社会组织参与贫困治理主要是覆盖一部分的地区和特殊的人群，以扶贫项目的形式展开扶贫济困行动。1982年成立的宋庆龄基金会开展扶贫助教项目，主要从事女童助学、建设中小学、儿童流动图书馆、女师范生助学金、师资培训、教师奖励基金等方面工作；1988年由全国妇联发起的“巾帼扶贫行动”，主要围绕妇女科技培训、小额信贷、结对帮扶、劳务输出、女童助学、小型基础设施、妇女保健等方面开展工作；1988年全国残联发起扶贫活动，开展实用技术培训、小额信贷、危房改造、服务社会建设；1989年由团中央、中国青少年发展基金会以救助贫困地区失学少年儿童为目的发起的“希望工程”，主要为失学儿童助学金补助、建设希望小学、教师培训、提供配备教学设备。这些社会组织活跃在农村扶贫开发之中，与政府的大规模有计划的扶贫开发行动形成有效的呼应与配合，弘扬了扶贫济困、助人为乐的传统美德，大力推动了精神文明建设。

国际金融机构参与到贫困治理。1986年开始，中国陆续加入国际金融机构，并从中获得贷款项目，尤其是以世界银行（WB）和亚洲开发银行（ADB）为代表，这些金融机构主要是通过贷款或社区发展项目的形式，从发展经济、消除贫困、保护环境、促进贫困人口发展等方面展开了广泛的合作。