治理理论的核心在于参与治理的各方如何确定行动边界、如何争取话语权、如何确定行动权利，以及如何形成一个有利于各方的资源分配机制。社会组织参与贫困治理，从理论上体现为政府与社会组织的互动逻辑如何展开，即国家与社会的互动逻辑如何展开。就中国的历史发展轨迹和制度特征而言，国家与社会的互动程度、方式和结构的演变最直接的动力在于国家如何贯彻整体意识，以及如何行使权力。用更理论化的表述即为：国家力量如何彰显。
中国的治理历史是从“全能主义”或者说“统合主义”中进化而来的。中华人民共和国成立初期，为了在低起点、低水平及资源匮乏的条件下实现工业化赶超战略，最大限度整合优化全国的发展资源投入国家重点战略领域，国家采取全能型治理体制，政府的主要任务是完成全面管制。即政府掌控了社会所有稀缺资源，民间社会无法掌握重要资源，政府在此过程中扮演了生产者、监督者及控制者的全能型角色。[7]改革开放以前，社团空间的特征突出表现为国家主义，在这一制度环境下，民间社团如果有，也只能以非正式社会群体（social groupings）的形式存在，无法取得法律上的合法性。[8]
改革开放以来，以社会主义市场经济为核心的改革逐渐促使中国形成了发展型的政府治理模式，经济建设成为政府的中心工作。政府依然在经济社会工作中保持主导地位，更加强调自身的管理功能，在局部领域，政府开始下放部分管理职能。在这一阶段，出现了大量的正式、非正式的社会组织，大批专业性较强的社会团体出现并与体制内相应领域发生关系，许多民间社会团体开始活跃起来，且伴随国家逐步放松对社会的控制，20世纪80年代社会空间得到快速扩展。根据裴敏欣的研究，在整个20世纪80年代，全国性社团的数量增长了7倍，年增长率达到48%；而地方性社团增长更快。[9]但梳理这期间出现的社会组织及其活动领域，与其说是社会组织自主性的推动，不如说是“国家力量”的转换调整。[10]除了资源上的控制，国家对社会组织的管控也直接体现在监管制度体系上。国务院于1998年再次修订的《社会团体登记管理条例》，对社会组织成立登记、年度检查、活动范围、分支机构设立、竞争性限制、业务指导监管等若干细节均有明确规定。而且，社会组织必须受到业务主管部门和注册登记部门的双重管辖。(www.xing528.com)
这种阶段性的回顾表明，从中国国家治理的实践发展过程来看，社会组织能否参与到国家的治理格局中，政府的放权改革是主要动力。张兆曙针对国家决断性权力和基础性权力的矛盾，提出一种“国家带动型法团主义”，即通过国家的有效培育和推动，才能更有效地培育一个有效的内生性的民间社会，促进社会的良性治理。[11]实际上，这种所谓的“国家带动”在具体层面上体现为国家的放权改革。2005年，温家宝同志在《政府工作报告》中提出服务型政府，尽管相应的制度、法规建设仍存在较多限制，但实践中开始广泛探讨实验多种以“治理”为蓝本的治理模式。参与扶贫的公益类、专业型社会组织在组织理念和活动范围上属于党委、政府鼓励和倡导类团体，但从当前的制度环境，以及尚未规范的公益市场和欠完善的公益信息角度而言，社会组织长期发展需要的稳定制度化环境和资源供给渠道，仍然离不开政府自上而下的渐进式变革。
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