治理转型的核心议题探析

2013年，中共十八届三中全会召开并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面启动了以经济体制改革为核心的全方位改革进程。按照《决定》，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。由此，“治理体系和治理能力现代化”作为一个新的概念首次高规格出现在党的重要文件中，并在实践层面全面推进，也标志着一个新时代的到来。

“治理”在学术研究中，是一个有深厚理论沉淀的概念。“治理”概念在20世纪90年代兴起，此后在政治学、社会学、经济学等领域盛行，并被多个组织和学派有效拓展，发展出不同的测量指标用于实际研究。1995年联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中，将“治理”界定为：“公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]关于“治理”概念的表述多种多样，李泉通过对跨学科的治理理论文献进行回顾，梳理了以市场、网络和国家为中心的三种治理理论。市场视角的治理理论将市场及其结构作为理解国家与政府治理的原型，将人性中的自利取向作为分析的基础，分析了政府系统的利益化趋势和冲突来源。网络取向的治理理论关注社会组织与团体在政策制定过程中的作用，治理被理解为一个“多元参与者进行协同决策时的特定结构和过程”。国家取向的治理理论则将国家作为治理理论的焦点，并予以持续的关注，将国家看作是在变动环境中稳定的治理结构以及有规则的政策过程的主要维系者。[2]尽管多种治理概念的侧重点和角度各不相同，但核心要素大体一致，正如弗里德里克森所言，如果将各种治理概念整合起来，会形成一个或一套相对比较严密的概念，即治理意味着国家与社会、市场以新的方式互动，从而应付日益增长的社会及其政策问题的复杂性、多样性和动态性。

作为一个在历史实践中发展起来的概念及相应的理论体系，治理理论的发展完善是国家、市场与社会三者之间相互博弈的结果。20世纪30年代以来，西方发生了普遍性的经济危机，国家强化了对市场的限制和引导，主动承担了社会福利供给。与此同时，随着市场逐渐发育，公民社会逐渐崛起，意识到通过结社、运动等方式保护自身利益的必要性，各种社会运动和社团组织兴起，形成所谓的全球结社革命。在政府、市场、社会既相互制约又相互支撑的互动过程中，政府职责被圈定在一个相对合理的范围内，市场、社会所蕴含的治理功能得以被广泛地吸纳到政府主导的国家治理过程中来。[3]

就治理理论而言，正如格里·斯托克所言，它并不满足于解释现有的政治制度和管理方式，其目标则是塑造政策议程并提供具有前瞻性的指导方案。[4]基于此，我们所谓的治理转型理论，实际上是一种针对公共领域和社会福利领域的权利结构进行解释、调整和规划，最终建构一种趋于合理的治理结构的动态理论。这种理论的核心在于参与治理的各方如何确定行动边界、如何争取话语权、如何确定行动权利，以及如何形成一个有利于各方的资源分配机制。另外，治理转型理论在总体上始终保持一种显著的针对性，这就是对政府权力的限制。这一点，我们在格里·斯托克关于治理的5个基本论点中也能够有所洞察。

格里·斯托克关于治理的5个基本论点[5](www.xing528.com)

（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是唯一的权威中心。

（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性——国家把原来由它独自承担的责任转移给公民社会。

（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权利依赖——致力于集体行动的组织必须依靠其他组织——交换资源、谈判共同目标。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。

（5）治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。