京津冀一体化下的解决特大城市城市病问题

一、研究的背景

伴随工业化和城市化进程，劳动力的不断流动成为一种极其重要的现象。计划经济时期，为配合国家优先发展重工业战略，劳动力城乡流动被严格限制，这一时期劳动力分布基本是以户籍所在地分布形态为主。改革开放后，户籍约束逐渐打破，劳动力流动变得相对容易，变化之一是允许农业剩余劳动力流向城市。从1978-2010年农业劳动力转向非农产业的人数累积超过2亿人，城乡之间、地区之间劳动力流动日益频繁。据第六次人口普查数据显示，流动人口占总人口的19.5%，也就是说全国有大约1/5的人口在流动[1]。劳动力流动迁移方向从由南向北变为由西向东，迁移方式由农业扩散式转变为就业集聚式迁移，计划迁移逐步转变为市场迁移[2]。地区经济差距促使劳动力从欠发达地区源源不断集中流向经济发达的中心区域，经济欠发达地区劳动力基本处于净流出状态，这种劳动力的不断流动直接导致劳动力空间分布非常不平衡。劳动力这种分布状态，使得大城市在资源环境以及公共设施方面承受巨大的压力。

在经济全球化和区域经济一体化发展的大背景下，中国综合国力显著提升，国际影响力与日俱增，京津冀地区是新时期国家经济发展的重要引擎和参与全球竞争合作的先导区域，在中国转型升级发展进程中具有无可替代的战略地位和引领作用。2015年年末京津冀地区常住人口1.11亿人，占全国总人口的8.1%，与长江三角洲、珠江三角洲地区一起被公认为我国三大人口活动密集区域[3]。京津冀地处华北平原北部，北靠燕山山脉，南临华北平原，西倚太行山，东临渤海湾，以平原地貌为主，沿渤海岸多滩涂、湿地。京津冀地区是我国“十一五”规划中一个重要区域，国家“十二五”规划纲也已明确提出打造“首都经济圈”，并将其纳入国家发展总体战略，进一步从宏观上指明了京津冀地区未来发展方向。2016年2月《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施。这是全国第一个跨省市的区域“十三五”规划，明确了京津冀地区未来五年的发展目标。在国家战略层面众多规划实施的同时，京津冀地区一体化发展受到政府、业界、学者们的广泛关注，围绕京津冀一体化和协同发展展开积极研究和讨论。

京津冀协调发展，本质上来说是从长远角度考虑缓解大城市压力的做法，通过产业转移和人口转移缓解城市压力，促使区域均衡发展。北京与周边地区经济发展差距巨大，2005年在亚洲开发银行资助的一份调查报告中首次提出“环首都贫困带”，这种特殊的地理分布曾引起不小的震动，虽然距离这一概念的提出已经过去十年，北京的经济繁荣与河北的困窘依然在地理空间上共存，北京凭借首都的区位优势汇聚各方资源，旅游、金融、文化创意、批发零售、餐饮、房地产、生物医药等产业集聚，相邻的河北以钢铁、水泥、玻璃传统产业为主。京津冀三地经济差距从2015年人均地区生产总值可见一斑，2015年北京、天津、河北人均地区生产总值分别为10.6万元、10.9万元、4.03万元。同京津冀三地人均地区生产总值分布相似，2015年北京常住人口密度为1323人/平方公里，其中北京核心区（东城区和西城区）密度高达每平方公里2万多人[4]，同时核心区人口密度是生态涵养区百倍；天津、河北人口密度分别为1295人/平方公里、393人/平方公里。《北京城市总体规划（2004-2020年）》中提出，到2020年中心城人口将规划控制在850万人以内，新城人口约570万人。这也意味着，东城区、西城区平均每年要疏解4万人[5]。《北京社会治理发展报告（2015-2016）》中一项调查显示：京津冀三地间人口流动频繁，在京河北籍人口总量多。在京津冀一体化背景下，北京核心区人口亟待分散，为此需要加强与天津、河北的联系，解决生态环境及特大城市“城市病”问题。

二、问题的提出(www.xing528.com)

北京人口自然增长率极低，如此之高的人口密度并不是由出生人口的迅猛增长所致。那么，劳动力集中流入是不能忽略的重要原因。劳动力过于集中流入大城市、特大城市，已超出了这些城市自身的接纳能力，使得这些城市的公共资源不堪重负。交通拥堵、空气污染等“城市病”困扰着人们，给城巿发展带来了众多尖锐矛盾和复杂问题。为什么劳动力集中流向大城市？劳动力区域分布如何形成？这一问题在政府工作报告中多次提到，并且形成一系列的解决思路。

党的十八大报告中提出要以优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能[6]。国务院总理李克强在2014年政府工作报告中指出，京津冀一体化进程中，突出北京的战略定位，逐步将不符合首都定位的产业转移至周边地区。[7]北京市2015年政府工作报告中指出，北京制定实施人口规模调控工作方案，以功能、产业疏解带动人口疏解。[8]从上述举措可知，通过产业结构调整协调地区经济发展，疏解大城市人口过度集中问题。

2015年京津冀地区生产总值合计69312.9亿元，占全国的10.2%，其中北京、天津两地占京津冀地区生产总值比重的57%，而北京、天津仅占京津冀地区总面积13%。经济空间集聚主要由产业集聚所致，北京几乎囊括所有产业，如高端产业金融街，“草根”产业新发地，京津冀产业过于集中在京津两地，河北则以钢铁等高能耗、低效益产业为主。通常只有劳动力能够在流入区域就业的前提下，劳动力才有可能流动到这一区域来，因此，要实现劳动力在空间均衡合理分布并制定相应对策，必须明白产业结构究竟如何影响劳动力空间分布，这也正是本书研究的核心问题。