宁波外来务工人员服务与管理创新探索

揭明

摘要：随着工业化、城镇化、市场化、国际化的加快推进和经济社会发展的迅速转型，我市的外来务工人员与0俱增，这个群体已经成为我市经济社会、文化和政治建设的重要力量。一年来，全市上下坚持以人为本，在外来务工人员就业保障、权益维护、公共服务、教育引导等方面做了大量积极有效的基础工作，进行了一系列创新和探索，并取得了较好的成效。但如何进一步提高对外来务工人员的服务与管理水平，完善公共服务与管理体系，创新体制机制，充分调动外来务工人员创新创业的积极性、创造性，让他们在广泛参与我市各项建设的同时共享发展成果，需要深入研究与探索。

外来务工人员是一个特殊历史时期的特定概念，它历经了从民工到农民工再到外来务工人员的演变过程。有的地方已经提出“新市民”这一称呼。在一些研究资料中，外来务工人员还与农民工、流动人口、暂住人口等概念相互替代使用。总之，迄今为止，关于外来务工人员的定义，仍没有一个统一的标准。鉴于本课题研究的重点和需要，本文所称的外来务工人员特指分布在本市五区和五县，以打工、就业为目的，没有宁波城镇常住户口的劳动者。

目前我市常住人口为560万，登记的外来人口总数已达331万，总量居全省首位，其中外来务工人员约285万，占常住人口的50%、全市企业员工总数的56%。其中男性为149.72万人，占外来务工员总人数的52.54%；女性为135.25万人，占外来务工人员总人数的47.46%。外来务工人员中从事第二产业者居多，人数为175.1万人，占总人数的61.44%；从事第三产业人数，为81.42万人，占总人数的28.57%；从事第一产业的人数最少，只有28.45万人，仅占总人数的9.99%。外来务工人员主要来自外省，人数达242.27万人，占外来务工人员总人数的85.02%。省内跨地区流动就业的为42.7万人，占外来务工人员总人数的14.98%；从外来务工人员分布情况看，慈溪市、鄞州区和余姚市的外来务工人员较多，分别为63.75万人、63.72万人和37万人，占外来务工人员总人数的57.71%。

1.流入量稳步增长

外来务工人员增加最基本的动因是有较高的收益机会。一个地区人均收入水平越高，对外来务工人员的吸引力就越大。近年来，宁波市经济持续快速增长，人均收入水平位于长三角各城市前列，仅次于上海。加之民营经济的蓬勃发展，劳动就业机会增多，收入水平逐年提高，居住环境好，对外来务工人员形成了巨大的“拉动效益”。2007年宁波市外来务工人员净流入特点十分明显，较2006年净增20余万，年净增幅达10%。

2.来源地相对集中

经济发展水平和市场发育程度在地区之间的不平衡，决定了人口流动的基本方向不仅是从农村流向城市，而且是从中西部地区流向东部地区。"人往高处走，水往低处流”。人口流动是经济发展和社会进步的必然规律。宁波优越的地理环境位置，适宜的气候，便利的交通和经济的快速发展，吸引了来自安徽、四川、江西、贵州、河南、湖北、江苏等外省的务工人员，其中又以安徽、四川、江西人居多，达64.06万人。省内跨地区流动就业的人数为42.7万人，主要来自浙南和浙西地区及周边县、市的农村劳动力。丽水、衢州、舟山三地为我市的山海协作地区，三地在我市共有各类外来务工人员为22.1万人，占省内跨地区流动就业人数的51.75%。

3.男性所占比例略大

宁波市的外来务工人员中，男性占52.54%，就业主要集中在建筑、制造业和流通领域。这与宁波的城市特点有关。宁波是港口城市、又是制造业基地，加上近几年房地产业的迅速崛起，对建筑工人、物流等人员需求大增，而这些行业对男性的需求较多。女性占47.46%。就业主要集中在家政、商贸、餐饮等行业。较前一年相比，男性外来务工人员比例有所下降，女性所占比例略有上升。

4.受教育程度普遍偏低

宁波的外来务工人员，80.4%的人只具有初中及以下教育水平，69%的人处于“稍有技术特长”的状态。^[1]这种素质高于流出地的平均水平，但要低于本地同龄人口的平均文化程度。90%在45岁以下，普遍身强力壮，接受能力强，有吃苦耐劳的精神，想尽办法克服各种困难，适应城市生活，同时，他们中的大部分人都渴望学习培训.掌握一门新技能，职业可塑性较强。

5.在甬居住的稳定性增强

外来务工人员来宁波的暂住时间虽然各不相同，但也呈现出一定规律性或趋向性。外来务工人员中，暂住时间在1个月以下的占6.36%,1个月以上1年以下的占51%，一年以上的占47.7%。这表明宁波外来务工人员暂住时间较长的不仅占有相当大的比重，而且大部分人还有进一步延长暂住时间的趋势。如果将外来务工人员再按照其从事职业进一步进行分析看出，不同类型的外来务工人员的暂住时间又有明显区别，在务工人员中暂住一年以上的占46%.在经商人员中暂住一年以上的占37%，在从事服务业的流动人口中暂住一年以上的占36%，务工人员居住时间最长。

6.多数处于非正规就业状态

虽然在宁波拖欠工资的现象不是很普遍，但是在签订劳动合同、支付加班工资、足额兑现工资、支付各类社会保险待遇上，外来务工人员享受的待遇远远低于城镇职工。据调查，外来务工人员44.1%没有签订劳动合同；90%的人没有享受“双休日”待遇，得到过加班补贴的仅有29.3%，有工伤保险的仅占21.7%，妇女能享受“产假和产假工资”的只有6.3%。由于外来务工人员基本属于非正规就业状态，劳动报酬偏低或过低，延长工作时间、克扣工资（主要是加班工资和各类补贴）现象在各类企业，特别是个体企业比较普遍，外来务工人员的社会保险待遇与本地职工和正式职工的差距较大。

7.收入水平较低

虽然外来务工人员平均月工资也有1000多元，要高于其在家乡的收入，但同本地职工相比，外来务工人员的劳动时间普遍较长，其平均工资远低于宁波市职工的平均工资和居民平均可支配收入。而月均需600多元的支出给家庭生活带来了较大的压力，扣除饮食、日常生活开支，已所剩无几，再加上住房费用和子女教育费用，生活比较拮据。

8.居住条件较差

近年来为缓解外来务工人员居住困难，政府已建有1725个集中居住点，解决了85万外来务工人员的居住问题。但相当多外来务工人员住房仍流动与和谐，13-14页.人民出版社。主耍以租赁为主，72%的外来务工人员租住私房，有的住在工作单位或工地，也有少量的居住在廉价的车库、临时搭建的简易房里.条件简陋，生活设施、环境卫生条件较差。

一年来，市委、市政府对外来务工人员的服务管理十分重视，专门召开外来务工人员服务与管理工作会议，出台了《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》和一系列配套措施。省委常委、市委书记、市人大常委会主任巴音朝鲁多次强调，要努力走出一条具有宁波特色的外来务工人员服务管理工作的新路子；市委副书记、市长毛光烈对外来务工人员服务与管理也提出要求：强化服务优化融入，促进发展共同进步。正因为有市委市政府的高度重视，各部门齐心协力，一年来，我市的外来务工人员服务管理工作取得了明显成效。

1.体制完善有新进展

成立了外来务工人员服务管理工作领导小组，下设办公室，负责协调有关部门各司其职、密切配合，进一步建立和完善外来务工人员工资支付保障、劳动合同、劳动安全卫生督查、就业服务培训、社会保险、优秀外来务工人员落户、义务教育、公共卫生保障、人口计生服务、人员信息统计管理、社区服务管理、出租房管理服务等十二项政策制度。各县（市）、区参照市里成立相应的外来务工人员服务与管理工作机构，全面开展工作。社区、村、用人单位建立了外来务工人员登记站或综合服务站，由村委或居委干部具体负责，按一定比例配备专职、兼职的外来务工人员协管员，聘请一定数量的联系员，在街道、乡镇外来务工人员管理办公室、派出所、治保会领导下和责任区民瞥直接指导下，开展对外来务工人员服务与管理工作。

2.服务管理有新成效

一是按照“以流入地政府管理为主和以公办学校接纳为主”的原则，解决了19万外来务工人员子女就学的问题。二是改善了居住条件。奉化市、余姚市、北仑区相继建设了一批外来务工人员公寓，全市建立了1725个集中居住点，解决了85万外来务工人员的住宿问题。三是初步形成了市、县、镇三级上下联动、条块结合、齐抓共管的外来务工人员培训组织体系。启动实施了“金钥匙”培训工程，并把进城务工人员培训列入对各级政府工作目标考核的内容。今年年初，市政府出台了进城务工人员培训绩效考核办法，考核内容分组织建设、制度建设、工作实绩、资金筹集与使用等四个方面。各县（市）、区也把这项工作纳入镇（乡、街道）的岗位目标责任制考核内容。截止到10月底，已培训外来务工人员8100余人，有效提高了在甬外来务工人员的就业素质和就业质量。四是为了给外来务工人员创造良好的就业环境，宁波市连续几年开展了以帮助农民工解决求职难题为主要内容的“春风行动”，今年春节后开展的“春风行动”，全市各级公共职介机构就为进城务工人员发放“春风服务卡”11.7万份，免费提供职介服务7639人次，组织面向进城务工人员的专场招聘会158次，通过劳务合作等方式批量输入外来劳动力7491名。

3.保障模式有创新

在调整完善我市大病统筹医疗保险政策，稳步推进外来务工人员参加大病统筹医疗保险基础上，综合兼顾经济社会发展的阶段性特点、外来务工人员的实际保障需求、企业现状和财政可承受能力等因索，出台了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》，该办法于2008年1月1日起正式在全市逐步实施。这意味着宁波市外来务工人员今后不用缴费就可享受工伤、大病医疗、养老、失业和生育五大保险，企业的缴费负担也将大幅度降低。该办法的出台不仅可以调动企业和外来务工人员两方面的参保积极性，更是从实际出发解决了外来务工人员最关心、最需要的社会保险问题，将为我市劳动关系的稳定、和谐与发展创造更好的条件，这也是我市社会保障制度的一大创新，使我市在外来务工人员社保制度上走在了全国前列。(www.xing528.com)

4.环境优化有提升

依托村、社区组织优势，积极培育，大力推进本地居民与外来务工人员共同参与、服务、融合的社会组织建设；关注外来务工人员精神生活，把外来务工人员纳入企业文化、社区文化、村落文化等群众文化的组织体系，重视多样文化的交流融合，促进文化认同。推动街道、镇村、社区公益性文化体育设施面向外来务工人员开放；在全社会树立尊重、善待和关怀外来务工人员的意识，大力宣传外来务工人员中涌现出来的优秀人物和先进事迹，已经连续两年进行“十大外来务工明星，，评选活动，邀请外来务工人员走进市政府大楼，与市长面对面交流。这些都展现了我市以开放的姿态营造关爱外来务工人员的社会氛围。使广大外来务工人员切实感受到平等的尊重、亲情化服务，增强了外来务工人员对宁波的认同感、亲近感和归属感。

一年来，我市服务管理外来务工人员工作在探索和创新中逐步提高，积累了一定的经验。但也存在着一些薄弱环节，面临着一些新的矛盾和问题。

外来务工人员与本地人都是宁波这个城市的主人，都是和谐社会的共同建设者、发展成果的共同享有者。但目前有的管理机构及其工作人员，对外来务工人员侧重于检查、控制和监督，忽视了对他们的关心和服务，缺乏人性化管理，漠视其高层次需要，抱着相对不信任的心理把外来务工人员作为治安问题群体看待，甚至于在工作中流露出明显的歧视，使政府的关爱与温暖之情未能及时、准确地传递到外来务工人员，由此导致了部分外来务工人员无法正常融入我市当地的政治经济和文化生活，逐渐对文化政治制度失去兴趣，拒绝接受调查和管理、故意逃避各种数据登记和检查时有发生。事实上，外来务工人员已是宁波社会成员，他们和本地职工一样，在自我价值实现、社会认同、社会尊重等高层次需要层面有着同样的渴望。

外来务工人员进入宁波就业，绝大多数是通过亲朋好友介绍，获取招聘信息的途径单一，有的来之前甚至不知晓任何的用工信息，成群结队涌入宁波，有很大的盲目性。同样，政府未能及时从宁波社会经济发展的客观需求出发，运用有效手段对外来务工人员流入进行预测和合理“分流”，城市设施的供给和劳动力的接纳基本处于被动适应状态。另一方面缺乏与流出地的沟通。这一现状带来了以下问题：一是难以实现对外来务工人员总量的规模控制，对外来务工人员总量的调整不能进行有效疏导，二是难以获得准确的外来务工人员数据。在实际工作中，公安部门一直强调外来务工人员要“来登走销”，但是，外来务工人员有的因怕手续烦琐、或因为不懂法，常常规避登记，已登记的人口中离开时也忽略到登记地注销也不在少数。由于现行体制下流出地的放任自流状态，使公安部门只能通过定期和突击清查等手段来进行核查，其效果也不甚理想。三是不利于宁波外来劳动力市场的建设。宁波与主要流出地省市的劳动力供需信息交流渠道不很畅通，许多外来务工人员盲目来宁波找工作，当提供的就业机会不足时，容易加剧就业的压力。

要有效提升对外来务工人员的服务管理，实现各部门的有效合作和协调，其基本前提是要有一个能反映流动人口的基本情况的，资料详尽、数据相对准确、统计口径一致的数据库。而目前各地外来务工人员管理机构之间缺乏机制勾连，存在条块分割以及由此形成的信息和资源的“孤岛”现象。劳动、城建、房管等部门还没有运用网络技术，实现数据采集、处理、传递和共享的一体化。这些问题导致外来务工人员管理成本高，整体效率相对较低。

政府管理部门制定了比较健全的社会保障政策，但2007年全市外来务工人员社会保险的参保率仍然较低。参保率最高的是养老保险，约为14%；医疗保险与失业保险的参保率分别仅有10%和6%；工伤保险的参保率也不高。导致参保率低的原因，一是大多数外来务工人员进城务工，主要是为了获取可支配的货币收入，他们对于参加社会保险的意义缺乏全面的认识，受到传统农村保障观念的影响，还没有形成对社会保障体系的认同；二是有些企业一味追求降低用工成本，没有为外来务工人员办理工伤和大病保险，当外来务工人员在工作中发生事故或患病时，企业往往只是私下给予少量补偿了事。政府相关部门对于保险政策的宣传力度也不够，未能促使外来务工人员形成的保障意识，政府部门对于企业逃避缴纳社会保险的行为也缺乏有效的监督机制，从而使社会保障未能全部有效地执行。

2008年是我市推进科学发展、构建和谐社会的关键时期，随着经济的快速发展和产业结构的调整，2008年宁波外来务工人员总体情况将会呈现以下特点：

从全国范围看，常年在城市务工经商的农民达1.2亿，根据预测，今后15-20年，还将有2-3亿劳动力从农村转移到城市；其中很大一部分将转移到沿海发达城市，这意味着沿海发达城市的人口总规模仍将持续增长。由于宁波户籍人口的生育率较低，户籍人口数量增长缓慢，劳动力供给有限，不能满足经济发展需要，宁波开始实施产业结构提升的新战略，重点发展那些高技术、高附加值的产业，根据相关统计资料判断，外来务工人员主要聚集在第二、第三产业中的低附加值、低技术含良的劳动密集型产业，这些产业对劳动力的旺盛需求将会继续。伴随着宁波对外来务工人员各项优惠政策的出台与落实，将吸引越来越多的人来宁波务工。^[2]

由于产业结构向更高层次调整，国际化，科技化水平的提升，对中高端劳动力需求会增加，而随着一些产业逐渐退出宁波的主体经济结构，前两年几乎同时出现的企业招工难的“民工荒”和外来务工人员就业难现象仍有可能出现，这势必对宁波经济发展产生消极影响，因此应给予关注。

受国家宏观调控政策的影响，建筑房地产业逐步回落，建设项目数量也会递减，而建筑行业是近年来吸纳男性外来务工人员最多的一个行业，在今后的很长一段时间，该行业的就业机会将会减少。而宁波提出在未来要发展现代服务业，上一年度外来务工人员男女结构比例变化也表明，餐饮、娱乐、旅游、家政等服务行业的招收的女性多于前两年，女性潜在的就业机会越来越大。加上宁波出台了惠及女外来务工人员的生育关怀等多项政策，来宁波的女性外来务工人员会越来越多。

创新外来务工人员服务管理既要立足当前，又要着眼长远，既要注重政策推进，又要注重体制机制创新。具体建议有：

实际工作中，部分管理者对外来务工人员的管理思路，仍然将外来务工人员视为危及社会安全和社会稳定的主要人群、城市防控的主要对象，把外来务工人员与违法犯罪联系在一起，把本地人口与外来人口对立起来。这是一种不科学不符合实际的观念。实践证明，宁波已经取得的经济发展和社会进步，凝结着外来务工人员的心血和汗水。可以说，没有外来务工人员与本地务工人员的共同辛勤劳动，就没有宁波这些年来的快速发展，也没有宁波今后的又好又快发展；外来务工人员不仅在经济建设中是一支重要力量，在政治建设、文化建设和社会建设上，同样发挥着重要作用。外来务工人员与本地务工人员相比，他们的地位同样重要，他们的贡献同样巨大，帮助他们解决诸如就业、教育等方面的困难，改善他们的居住、医疗条件，维护他们的合法权益，让他们共享经济社会发展成果，既是维护社会公平的题中之义，更是推进科学发展和社会和谐的迫切需要。因此，肩负外来务工人员管理的政府各部门，要主动把外来务工人员纳入工作视线，转变观念，对待外来务工人员与本地职工要一视同仁，不要把他们当成是治安对象和城市过客，耍给他们融入城市社会的平台和机会。

当前我市已在改善外来务工人员社会保障与福利水平方面出台了大量的政策，其中相当一部分政策在实践中体现出了较为稳定的总体效能。在这种背景下，可以考虑把趋于稳定的公共政策转变为地方性法规，从而更好地体现出宁波外来务工人员服务与管理的战略性思维，在确定立法内容时，充分体现出“公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远”的原则。^[3]

利用外来务工人员使用最广，最便利的信息获取工具——手机，通过短信等多种形式发布政府提供的权威可靠信息，让外来务工者可以免费获得相关信息，有利于外来务工人员更多地了解我市的经济社会发展情况和家乡信息，改变外来务工人员与政府之间的信息不对称现象，为政府与外来务工人员之间架起沟通的桥梁。通过与流出地政府建立省际劳务协作关系，定期召开联席会议、交流信息及协助配合登记调查等，一方面可以抑制外来务工人员的盲目流动，另一方面，也可以较好地掌握外来务工人员的动态数据，并利用该平台，实现与外来务工人员来源地的信息共享，逐步优化我市人力资源结构；同时，企业也可通过这个平台，将劳动力需求信息及时汇总到网络管理中心，由其对外发布，使外来务工人员能以最快捷的方式获取最权威、最及时的务工信息，引导劳动力有序流动，避免盲目寻找岗位。

努力探索外来务工人员培训新模式，劳动部门要组织开展“外来务工技能提升培训”，定期发布就业指导、技能资格认证、技能培训信息，提供技能培训知识，帮助外来务工人员提高个人素质与能力。也要发挥地方教育培训资源优势，采取认定和招标方式，确定一批实施外来务工人员培训的定点培训机构和企业培训基地，开展“订单型”、“定向推荐型”、“劳务输出型”、“创业型”、“委托型"、“服务型”等形式的培训班，提高培训的针对性和实效性。

要加快劳动力市场化的进程、培育职业中介机构，加强对外来务工人员比较集中的县（市）、区和企业的劳动用工、劳动合同和职业中介的监督检查，加大对违法者的处罚力度。还可联合银行、税务等部门进行治理，对于违法用工的企业和个人在信用等级的评定、减免税的享受、贷款额度的享受上不予支持。健全录用备案制度，促使企业规范用工。加强劳动合同制度建设，提高职工劳动合同签订率，努力改善外来务工人员就业环境，维护他们的合法权益。

改善外来务工人员居住条件，外来务工人员比较集中的各类开发区（园区）和城区，可以按规划集中建设外来务工人员公寓，外来务工人员较多的行政村，可探索各种形式的小型化、多元投资的外来务工人员居住点建设；加强对外来务工人员租赁房屋的服务，全面实施出租房屋房东责任制、租赁登记制和信息报送制。按照“谁出租、谁负责”原则，通过与房东签订责任书和建立责任追究制度，督促房东落实住房安全保障和各项管理责任，逐步改善居住条件，确保公共卫生，防止出租房发生消防等安全事故，严防违法犯罪活动的发生。整合社会各方面力量，采用物业公司委托管理、用人单位自主管理、村级自治管理等工作模式，强化出租房屋社区式的服务和管理。建设（房管）、公安部门要建立经常性工作机制，对出租房屋实行依法监管和动态管理，定期不定期地组织专项检查和整治活动，确保外来务工人员的居住安全，维护他们的合法权益，逐步优化居住环境。建立出租房屋信息服务管理体系，规范房屋租赁市场秩序，加强房屋租赁中介组织管理，依法查处违法出租房屋的行为。

坚持“突出重点、分类实施、稳步推进”的原则，优先解决工伤保险和住院医疗保险问题，逐步探索解决养老保险问题。贯彻工伤保险法律法规，依法将外来务工人员纳入工伤保险范围，严格落实企业参（投）保情况与相关许可证审查核发、企业评优评先相挂钩制度。按照“低费率、保障大病”的原则，调整完善我市大病统筹医疗保险政策，稳步推进外来务工人员参加大病统筹医疗保险。按照“低费率、多层次、广覆盖、可转移、能衔接”的原则，积极推行低门槛进入、低标准享受、有差别可选择的适合外来务工人员特点的养老保险政策；已经参加城镇职工基本养老保险的外来务工人员，可继续参加或根据企业的规定扩大。外来务工人员社会保险关系和个人账户，可按政策规定办理在市内跨统筹区域转移。对优秀外来务工人员本人及其配偶、子女在我市落户后，享受与我市户籍人口同等的免费义务教育、经济适用房申购、廉租房申请等政策，纳入城镇基本养老保障、基本医疗保障、低收入保障等政策享受范围。

依法规范企业用工行为，健全举报投诉制度，加强劳动争议调解、仲裁工作，严厉查处侵犯外来务工人员合法权益的违法行为。对侵犯外来务工人员合法权益的事件，除司法和劳动行政部门应及时处理外，工会、妇联、共青团、新闻机构等组织也应积极介入，发挥其应有的作用，以促使纠纷的及时解决，减少流动人口的救济成本。完善法律援助网络，强化县（市）、区法律援助中心窗口建设，切实提高对外来务工人员法律援助工作的水平。政府还可动员社会力量，如青年志愿者、大学、企事业单位，为外来务工人员提供社会救助支持。大学、医院、电台、报社，组建心理咨询热线、健康咨询热线；劳动部门、司法部门、大学法律院校，设立法律援助热线；民政部门、各类基金会设立紧急救助热线。在外来务工人员权益受到侵害、生活遇到困难、心理和情感遇到危机的情况下，他们通过热线电话、发送短信等方式，就能快速获得社会的援助。

（作者单位：浙江万里学院）

注释

[1]加强宁波外来人口管理推进和谐社会建设课题组。

[2]加强宁波外来人口管理推进和谐社会建设课题组，流动与和谐13-14页.人民出版社。

[3]加强宁波外来人口管理推进和谐社会建设课题组，流动与和谐，39页.人民出版社。加大外来务工人员职业技能培训落实培训补贴政策，运用中央就业补助专项资金，实施外来务工人员职业技能提升培训。对企业在岗外来务工人员参加职业资格培训和岗位技能培训实行补助政策，给予补贴。