宁波城乡基本医疗卫生制度探析

邬骏跃 陈琼

摘要：2007年全市医疗卫生事业稳步发展，群众看病难问题明显.改观。但群众看病就医问题仍然是当前比较突出的民生问题。特别是针对医疗服务的公益性和公平性的问题，至今仍然缺乏有效的解决办法，尚处于探索阶段。与此相关的一系列问题制约着医疗卫生事业全面协调可持续发展。解决群众看病就医问题，不可能一蹴而就，毕其功于一役。全面落实科学发展观，推动我市医疗卫生事业科学发展，一方面要总结我市医疗卫生事业发展的成功经验，始终牢牢抓住公共卫生、农村卫生和城乡社区服务三大重点，夯实基层基础，同时，要深入研究城镇医疗卫生服务体系建设中的热点、难点问题，在理清政府和市场各自职责范围的基础上，强化政府责任，坚持改革创新，坚持以人为本，不断扩大群众受益。

近年来，市委、市政府坚持以科学发展观为指导，统筹经济社会协调发展，统筹城乡协调发展，使我市在经济快速发展的同时，社会事业也得到了快速发展。医疗卫生事业迎难而上，稳步发展。围绕有地方看病、看得起病和搞好预防少生病，群众看病难、看病贵问题得到明显改观。

1.多方着力，推动解决“有地方看病”问题

医疗卫生基础设施建设加快推进，优质卫生资源供给不断增加。近年来，各级财政对卫生工作支持力度明显加大，卫生投入快速增长。2007全市财政用于医疗卫生事业的支出达到22.49亿元，比上年同期增长36.6%。目前，十大医疗卫生基础设施中鄞州人民医院迁建工程、明州医院新建工程和鄞州第二医院建设工程已投入使用，余姚人民医院将在年内完成搬迁，其他工程项目正在如期推进。

城乡社区卫生服务网络更加普及，城镇居民看病更加方便。目前，全市已设置社区卫生服务中心143家、服务站1251家，城区社区服务梗盖面达100%，农村达90%。为完善基础设施和提高服务能力，我市统一实施社区卫生服务机构标准化建设，积极开展标准化创建活动。社区责任医生制度已在我市全面推开。到9月底，各县（市）、区社区责任医生配置分别达到0.67-1.51人/每千服务人口，医、护、防一体化，划片分区，分片负责，公开服务承诺和通讯方式，以社区老年人和慢性病人为重点，定时、按需上门服务。群众对城市社区卫生服务的满意度不断提高，社区卫生服务机构年门诊人次逐年上升，2007年度为2015万人次，占全市医疗机构门诊量的53.0%。

以乡镇卫生院为枢纽的农村三级医疗卫生服务网络建设大大加强.农民就医环境明显改善。2007年，全市乡镇卫生院标准化建设全面完成，通过加强基础设施建设、医疗设备购置和人员培训，基层医疗卫生服务机构硬件设置明显改善。第一轮标准化建设结束之后，2008年起我市继续每年投入1000万，县、市财政配套，开展第二轮乡镇卫生院标准化建设，全面提升乡镇卫生院服务能力，加快乡镇卫生院向社区卫生服务机构转型。

2.多策并举，着力保障群众看得起病

医药费用监管不断加强，增长得到有效控制。2007年继续对药品和耗材实施集中招标，全市县及县以上医疗机构集中招标采购的药品（包括非招标采购药品）的价格统一实行顺加作价，进一步降低了药品和耗材价格。继续实施新的医疗服务收费标准，规范了医疗服务项目，降低了大型医疗仪器检查、化验等项目的收费价格。坚持对医院每门诊人次费用（药费）、每住院床日费用（药费）、出院者平均住院天数等指标进行考核；实施门诊药费清单制、住院病人一日费用清单制和医疗服务价格管理责任追究制度；实行医学检查（检验）报告相互认定制度，减少了重复检查，降低了病人的医疗费用，通过一系列措施，有效地控制了医药费用不合理增长。2007年，全市公立医疗机构每门诊人次药费为71.45元，扣除药价增长因素，比上年降低0.84%，住院每床日药费316.35元，扣除物价增长因素，超出7.9%。

城乡居民医疗保险和医疗救助体系不断完善。在认真做好城镇职工基本医疗保险扩面的基础上，2006年底我市又出台了《关于推进宁波市城镇居民医疗保险制度建设试点工作的指导意见》。在部分县（市）试点的基础上，今年10月，又出台了《宁波市市区城镇居民基本医疗保险暂行办法》，从11月1日开始分批办理参保手续，其，中在校学生将于2008年上半年统一办理参保手续。从2008年1月1日开始，今年已经参保的人员可以享受相关的待遇。新型农村哈作医疗制度进一步完善.2007年，全市参保总人数370万，参保率达96.5%；人均筹资水平已达到130元，其中各级财政出资接近10。元；住院有效费用补偿水平为36%。各县（市）、区和大榭开发区均实施和试点了基层医疗机构门诊费用10-20%报销，累计小病门诊受惠281.8万人次，补偿金额3241万元。市、县两级财政给予每人每年10元补助，为参合农民开展体检，建立健康档案到2007年底共为84.6%参合群众免费健康体检。加大医疗救助力度。目前，市、县（市、区）两级财政出资每人5-20元不等，对参加新型农村合作医疗的低保对象、五保对象、重点优抚对象和丧失劳动能力的残疾人及个别发生大额医疗费用影响其基本生活的参保对象实施医疗救助。城镇职工基本医疗保险，城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度，我市已经建立了一张完整的医保网，实现了应保尽保，全民医保。今年以来，为了有效解决外来务工人员社会保险问题，探索出台了为外来务工人员量身定做的《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》，参保内容涵盖了养老、医疗、失业等五大险种，从实际出发解决了外来务工人员最关心、最需要的社会保险问题。

3.多力并使，着力做好预防少生病

疾病预防控制进一步加强。认真落实艾滋病、结核病等社会高度关注传染病的防控措施，计划免疫接种率保持全省领先水平。全市累计报告甲、乙类法定传染病21285例，总发病率为330.45/10万。

卫生监督执法明显得到加强。目前，已经建成农村基层卫生监督分所59个，以县为单位覆盖率达100%，初步建成市、县（市）区、乡镇三级联动的执法机制，实现了卫生监督重心下移，夯实了基层基础。全面推进餐饮业和学校食堂量化分级管理，建立了农村家庭集体聚餐和建筑工地食堂卫生监督的工作机制，有效地控制食物中毒和食源性传染病的发生。2007年我市发生食物中毒2起，食物中毒发病率仅为0.59/10万，处于历史较低水平。

应急指挥和医疗救治体系逐步加强。2007年我市制订了23项应急预案，建立了应急处置队伍，开展了应急演练，突发事件处置能力明显提升。建立健全公共卫生体系，最显著的变化是重大突发公共卫生事件逐年减少，2007年，共处理了突发公共卫生事件24起。每起都能迅速反应，有效处置，控制事态发展，保障当地人民的健康和生命安全。

妇幼保健工作不断加强。2007年全市常住人口孕产妇死亡率为4.69/10万，婴儿死亡率为4.46%。，处于历史较低水平。婚前医学检查率有了一定的提高，达到了29.2%，与去年同比上升近1倍。加强流动人口妇幼保健管理，对外来常住和低保户籍孕产妇继续实行住院分娩救助的政策，对降低流动人口孕产妇死亡率发挥了积极的作用。

1.卫生资源供给和群众日益增长的医疗服务需求之间的供需矛盾依然存在

十大医疗基础设施建设有进展，但推进不快，特别是市级个别项目，至今尚未全面启动。每千人医院床位数、医生数和护士数虽然较前几年有了明显增加，但在国内同类15个城市中排名依然靠后，2006年底每千人床位数和护士数分别处第13位和第10位。

2.公立医疗机构发展陷于两难困境

所谓两难，就是公立医疗机构公益属性与不得已依赖创收而维持生存发展之间的两难。从调研结果来看，全市32家县以上公立医疗机构出现了普遍性的政策性亏损。2006年底，全市县以上医院业务收支亏损1.87亿元，加上财政经常性补助和上级补助收入，还亏损641万元；其中，市级医院业务收支亏损5844万元，加上财政经常性补助和上级补助收入，收入结余也仅为2830万元。2006年，全市35家县级以上医院中有32家业务收支发生亏损，如包括财政经常性补助和上级补助收入，还有18家医院发生亏损；其中9家市级医院有7家业务收支发生亏损；如包括财政经常性补助收入，还有3家医院发生亏损。医院为维持生存和发展，不得不更加依赖“以药养医”的发展模式，导致患者医药费用继续增长。医院经济运行严重困难和群众看病难看病贵并存。

3.城乡社区卫生服务和农村卫生服务体系有待加强

城乡社区卫生服务虽然已经具备了一定的基础，但城乡社区卫生服务机构普遍存在“以药养医、以医养防”的现象。社区卫生服务机构开展公共卫生服务工作经费不足，不得不依赖医疗业务收入，而在医疗业务收入中，药品收入又占了绝对比重。这势必会影响城乡社区卫生服务的发展方向。社区卫生服务机构人员素质还参差不齐，全科医生培养培训有待加强。社区卫生服务机构人员经费保障还相对较低，对优秀高素质人才吸引力不强。部分社区卫生服务机构用房问题未最终得到解决，不利社区卫生服务长远发展。作为农村医疗卫生服务三级体系的枢纽，乡镇卫生院虽然经过为期四年的标准化建设，基本上通过达标验收，但服务能力仍然有待加强；而乡镇卫生院向农村社区卫生服务转型，更需要进一步深化内涵建设，以提升服务能力。村卫生室作为公共卫生体系建设的网底，村卫生室的标准化建设显得尤为迫切。

4.公共卫生体系建设问题依然不少

疾病防治形势依然严重，随着疾病模式转变，双重疾病负担日益明显。传统的疾病尚未完全克服，艾滋病、肺结核等病患者呈现上升趋势，霍乱、伤寒副伤寒等肠道传染病尚未得到有效控制，高血压、心血管疾病等慢性非传染性疾病严重影响了现代人的健康生活；新发的疾病又进一步加重了人们的疾病负担，艾滋病、非典、人禽流感等新发疾病又职业病危害日益突出。而且，随着人口老龄化时代的逐步到来，经济社会压力逐步加重。重大突发公共卫生事件还不时发生，和谐社会构建不断接受考验。城市中新市民的大量出现，引导新市民形成健康文明的生活方式、增强保健意识、提高保健能力、保障自身的健康权益，满足新市民的公共卫生服务需求，成为城市公共卫生体系建设的新课题。

5.医疗保障能力有待提高

随着城镇居民基本医疗保险的全面推行，我市基本实现了应保尽保、全民医保。但相对于城镇职工基本医疗保险而言，新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度，居民筹资比较小，缴费基数低，相应获得的报销水平也比较低，保障能力有待不断提高。

总的来说，近年来我市医疗卫生工作得到了较快的发展，但也存在一些问题。造成目前这样一种局面，归功于积极有利的条件，也归因于消极不利的因素。

1.得益于社会宏观环境的变化

科学发展观深入人心，医疗卫生事业作为民生问题的重要组成部分，得到了高度的重视。特别是近年来，十六届六中全会《决定》为医疗卫生事业的发展描绘了方向。中央政治局第35次集体学习，专门听取关于国外医疗卫生体制和我国医疗卫生改革现状及对策介绍，总书记在学习会上就医疗卫生改革发展作了重要讲话。2006年，国务院专门成立由国家发改委主任和卫生部长任双组长的15个部门联合成立的医改部际协调工作小组，委托国内外7大机构分别平行独立制定全面医改方案，共8套方案，邀请国内外专家进行会审。党的十七大报告提出“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”，在党代会报告中第一次用一个章节的篇幅详细地阐述了我国医疗卫生事业改革发展的目标、方向和主要任务。

2.得益于市委、市政府的高度重视(www.xing528.com)

相对于我市而言，这显得尤为重要。2005-2007年连续3年，市政府召开全市卫生工作会议，每次会议毛光烈市长都出席会议并做重要讲话。2006年全市卫生工作会议上，市政府明确提出“三年明显改观、五年基本缓解群众看病难问题”的总体目标，着力推进我市医疗卫生改革与发展。3年来，市委、市政府先后制定出台了一系列关于公共卫生体系建设、发展城乡社区卫生服务、农村卫生工作以及新型农村合作医疗制度建设等方面的政策文件，为我市医疗卫生事业发展构建了科学完整的框架。2007年，市政府转发了《宁波市第二轮公共卫生体系建设行动计划（2007-2010年）》，制定出台了《关于加快发展城乡社区卫生服务的实施意见》、《关于完善县及县以上公立医疗机构经济补助政策的实施意见》、《关于进一步完善新型农村合作医疗制度的实施意见》，为我市医疗卫生新一轮的改革发展明确了方向。

3.得益于我市医疗卫生改革与发展坚持了正确方向

近年来，我市医疗卫生事业的改革与发展最主要的特征是稳健发展。在国家关于医改的具体思路和方案尚在争论过程中，我市医疗卫生改革始终坚持强化政府责任，以满足群众的公共卫生和基本医疗服务需求为导向；坚持由易而难、稳中求进，避免因改革导致事业发展大起大落；建立完善了公共卫生体系，优先发展城乡社区卫生服务，大力提升农村卫生工作水平，不断加快医疗卫生资源供给，加强和改进医疗服务态度和质量，以解决群众看病就医问题为着力点，稳步推进我市医疗卫生改革发展。强调了分级办医体制，市财政重点推进城市综合性大医院建设，县（市）、区重点抓好公共卫生体系建设和城乡社区卫生服务。各级财政卫生事业经费投入逐年加大，新增财力重点向公共卫生和农村、城乡社区卫生服务倾斜。

1.时效性问题

基础设施建设需要一定的周期。按照2005年全市卫生改革发展大会确定的目标，根据区域卫生规划，我市始终将加快推进城市医疗卫生基础设施建设、增加优质卫生资源供给作为我市解决群众看病就医问题的重要工作，狠抓落实。一方面基础设施建设受到拆迁等各方面因素的影响，进程受阻，另一方面，基本工程建设考虑工程安全和质量因素，决非一朝一夕可以建成。十大工程中2005年之后启动建设的，最快的市中医院新建工程将于2008年底正式投入使用，市妇儿医院住院楼扩建工程也将于2009年初交付使用。市第二医院扩建工程和市第一医院原地扩建暨国际医疗保健中心工程建设的各项前期工作正在抓紧落实，也将在岁末年初全面启动建设。3-5年以后，十大工程全部交付使用，我市医疗卫生资源供给可能会有明显增加。

专业卫技人员培养需要一定的周期。医科学生从医学院校毕业到成为成熟的临床医生需要高年资医生至少3-5年的带教；中高级卫技人员晋升则需要长期的临床实践：而要成为知名专家更需要一辈子的执着钻研、锲而不舍、精益求精。全科医生是城乡社区卫生服务的核心要素。培养一个优秀的全科医生可能比普通的专科医生需要更长的时间。当前开展的全科医生规范化培训其实也只是一项过渡性工作，距离建立一支成熟的全科医生队伍，还有很大的差距，也需要更长的时间。全科医生队伍建成了，社区卫生服务的质量和水平才有保证，社区卫生服务才能最终得到辖区居民的信任；社区卫生服务发展成熟了，群众看病就医问题也才会有根本性的转变。

制度和机制的运转、发挥作用需要一定的周期。公共卫生体系第一轮建设重的是硬件、基础设施建设，新一轮行动计划强调的是能力建设。能力建设需要不断接受实践的检验，不断在实践中成熟。目前的城乡社区卫生服务机构，大都是从街道医院、乡镇卫生院、村卫生室转型而来，基层医疗服务机构从以医疗服务为主向以公共卫生和基本医疗为主，需要调整服务理念、服务方式。全面推行社区责任医生团队，全面开展3大类12项公共卫生服务，才能逐步发展城乡社区卫生服务。这种调整需要一定的周期，这种周期受到适宜人才紧缺的制约，也受到补偿机制未完全到位的制约，还受到服务对象健康观念的影响。城乡社区卫生服务发展决非换个名称那么简单。新型农村合作医疗制度，只有把基金的盘子做大了，保障能力才能提高，目前的筹资水平决定了补偿水平不高，保障能力不强。一方面要巩固新型农村合作医疗的参保率，维护基金的稳定性，一方面又要逐步提高筹资水平，为此必须保持谨慎稳妥。

2.深层次的技术问题

深层次的技术问题，主要是指医疗卫生基本制度建设过程中，微观领域的操作技术因素。从中央十六届六中全会的《决定》到中央政治局第35次集体学习胡锦涛总书记重要讲话，到党的十七大，我国医疗卫生体制改革的目标更加清晰，方向更加明确。但在具体操作层面，国家的医改方案至今尚未正式出炉。

首先，是政府承担什么责任的问题，主要是政府出多少钱，换言之是群众能享受哪些由政府买单的服务。从六中全会到总书记在第35次中央政治局集体学习会上的讲话，再到党的十七大，对于建立基本医疗卫生制度要强化政府责任，这一点已经非常明确了。政府承担的主要责任是制订规划、加大投入、依法监管和统筹协调。这四个方面主要贲任，其中又以投入问题显得尤为突出。究竟哪些项目应该由政府公共财政来买单-公共卫生服务由政府买单，在2003年非典之后，已经成为共识。但公共卫生的内涵和外延究竟应该怎么界定，事实上，到目前并不明晰。世卫组织对公共卫生的定义是.公共卫生是一门通过有组织的社会活动来预防疾病、延长寿命和促进心理和妪体健康，并能发挥更大潜能的科学和艺术，其工作范围包括环境卫生、控制传染病、进行个体健康教育，组织医护人员对疾病进行早期诊断和治疗，发展社会体制，保证每个人都享有足以维持健康的生活水平和实现其健康地出生和长寿。其内涵和外延非常宽泛。而国内有关职能部门对公共卫生的范围至今尚未提出明确界定，而这种概念的厘清，与财政补助直接相关。基本医疗服务，更是一个比较抽象的概念。同样，目前国家有关职能部门并未就基本医疗服务的范围、内容进行明确的界定。人人享有公共卫生和基本医疗服务，这样一个目标其实并未完全落地，而更像一种政府的承诺和姿态。

事实上，就像杜乐勋教授指出的，任何国家都只能做到有多少钱治多少病，技术进步、制度等可以改善卫生总费用在控制疾病和增进健康上的效率，但改变不了经济水平决定健康水平这个规律。人人享有公共卫生和基本医疗服务，这只是一个动态的概念。人永远是处在一定的社会发展阶段的现实的人，经济发展水平、社会文明程度决定健康水平，这符合人类社会发展的规律。不同社会发展阶段，也包括不同的区域，每个公民所享有的公共卫生和基本医疗服务的范围和内容都是可以存在差异的，由此，根据当时当地的具体情况，确定当地居民享有的公共卫生和基本医疗服务的范围和内容应该是可能而且是必须的。国家可以制定最低标准，范围可以比较小，内容比较简单一些，而我们宁波这样的沿海发达城市，公共卫生和基本医疗服务的范围和内容就应该在国家标准的基础上更进一步，范围更宽一些，内容更充实一些。公共财政必须也有能力更多承担一些。我们应该着手研究制订适合宁波目前经济社会发展水平和医疗卫生事业发展水平、能够满足群众需求的现阶段公共卫生和基本医疗服务项目，由财政进行定项定额补助。

其次，是政府怎么体现责任的问题，主要是钱怎么出.换言之群众享受这些医疗卫生服务由谁以什么样的形式来提供。医改方案形成过程中，最有争议的问题是政府和市场谁主导的问题，与此相关的一个问题是“补供方”还是“补需方”的问题。国家全面启动城镇居民基本医疗保险制度试点工作，被看成是补需方的一个信号。年初，原卫生部长高强在接受南方周末专访时曾有一个观点是：“无论是补供方.还是补需方，都是政府投入的有效方式，从实际出发，宜供则供，宜需则需。政府直接投入需方，帮助居民参加医疗保险，是一个好办法。但如果不补助供方，医疗机构继续靠收费维持运行，就难以控制医疗费用，医疗保险也燎以维持。从中国的实际出发，补供方、补需方都是有效的补助方式，有的需要两种方式同时兼用。”支撑这个观点，最为关键的要求，是政府投入最终必须落实到群众真正得到利益。所以，一方面要建立和完善多层次、不同形式的医疗保险和救助体系。首先是实现应保尽保，然后是逐步提高保障的水平，而且不断缩小差距，实现公平。另一方面，要逐步完善公立医疗机构的经济补助政策，补助与减轻群众医药费用负担、确保群众得益挂钩。2007年全市卫生工作会议上，市政府制定出台了《关于完善县及县以上公立医疗机构经济补助政策的实施意见》，非常明确地提出，要坚持医疗卫生服务公益性质的原则，各级政府要切实合理加大对公立医疗机构的投入.加强监督管理，确保承担相应的公益任务，保持相当的公益性质；坚持定项补助和购买服务相结合的原则，定项补助主要用于支持改善公立医疗机构改进基本医疗服务条件和开展公共卫生服务，对中医、精神病和传染病等专科医院的补助给予适当照顾，同时，通过购买服务的方式提供财政补助，既保证基本医疗服务公平性，又提高资金使用的效率；坚持增加财政投入与控制医药费用、保障群众得益相结合的原则。在增加财政投入的同时，建立廉价药物制度，对县以上医院实行考核，控制医药费用，减轻群众负担。实行大型医疗设备补助与跨医院检查互认相挂钩的补助制度；实施与廉价药物使用情况相挂钩的公共医院补助制度；县以上医院财政经常性经费补助，根据医院的性质与其承担的任务完成情况，经考核后，在现有补助水平的基础上，逐步提高补助标准。县以上医院承担的公共卫生服务，由-各级财政以购买服务的方式，实行定项定额补助。这一系列政策要求，政府出钱买机制，政府出钱买服务，有利于提高公共财政的绩效，有利于医疗卫生改革发展沿着正确的方向发展。

第三，还有一个相关的问题是药品生产、流通、使用、管理的问题。与药相关的两个概念目前备受关注，一个是医药分开，一个是基本药物制度。医药分开，如果仅仅寄希望医疗机构内不设药房而切断医疗机构以药养医的弊病，这是浅薄的。医疗机构以药养医，是受利益驱使，产生这种动机的首要原因是现实条件下公立医疗机构经济补助不到位，医疗机构不得已以药养医。当然，公立医疗机构管理引进市场机制，就无法阻止市场观念对医务人员、对医疗机构的影响，趋利是市场经济条件下经济人天生的特性。但医药分开又是必须的，医疗机构不是药店，医务人员不是卖药的，医药分开了，医疗机构、医务人员才能恪尽职守，治病救人，做好自己分内的事。

国家已经明确提出要建立符合我国国情的基本药物制度。药物是一种特殊的商品，所以世界各国对药品的生产、流通、使用和管理基本上都有一套严格的制度规范。目前世界卫生组织推荐的基本药物制度（2005年第14版）包括27大类312种药物。目前我国基本药物目录的药品有2033个，数量远远超过了世卫组织推荐的数量。基本药物是指“能满足大部分群众的卫生保健需要，在任何时候均有足够的数量和适宜的剂型，其价格是个人和社区能够承受得起的药品”。目前国家对建立基本药物制度已经提出了目标要求，要按照安全、有效、必需、价廉的原则，抓紧制订出能够满足基本医疗需求的、疗效确切的、安全和价格低廉的基本药物目录。当然，这是国家宏观政策层面目前正在认真研究的工作。结合我市实际，可行的而且也是必要的是，要尽快研究制订分别针对城乡社区卫生服务机构和县以上公立医院的基本用药目录。社区卫生服务机构性质决定应该全面推行基本药物制度，诊疗严格按照基本药物目录开处方，逐步实现药品零差价销售。县以上医院可以考虑逐步扩大使用基本用药目录范围内的药物，而政府对县以上医院人均药费的控制情况、基本药物的使用情况等等相关的指标进行考核，实施补助。在现有条件下，通过合理增加对公立医疗机构的补助，利用财政的机构补助公立医疗机构因为少卖者、卖廉价药而减少的药品收入，既逐步削弱医疗机构对以药养医的依赖，又实现降低群众医药费用负担的最终目的。除了适当增加对人员的经费补助，更主要的是应该采用政府购买服务的形式，实现绩效管理。

十七大报告将“人人享有基本医疗卫生服务”作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。提出，要建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投人，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

今后一个时期，我市医疗卫生事业发展一定要全面贯彻落实党的“十七大”的要求，按照2005-2007年全市卫生工作大会的统一部署，以务实、创新的精神，致力于建立完善基本医疗卫生制度，重点是继续加强公共卫生、农村卫生和城乡社区卫生服务体系建设，着力解决群众看病就医问题，满足和保障城乡居民的公共卫生服务和基本医疗服务需求。

2008年，全市医疗卫生工作重点耍做好市政府2007年制定出台的5个政策文件，即市政府《转发市卫生局关于宁波市第二轮公共卫生体系建设行动计划（2007-2010年）的通知》（甬政办发〔2007〕190号）、《关于加快发展城乡社区卫生服务的实施意见》（甬政发〔2007〕93.号）、《关于完善县及县以上公立医疗机构经济补助政策的实施意见》（甬政发〔2007〕94号）、《关于进一步完善新型农村合作医疗制度的实施意见》（雨政发〔2007〕95号）以及《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》（市长令）。根据文件的精神，制定细化实施方案，加强考核督查，确保各项工作落到实处。

无论是公共卫生体系建设，还是发展城乡社区卫生，还是提升农村卫生工作水平，重点在基层，特别是广大农村。耍按照目前城市社区卫生服务发展的思路和模式，制订完善农村社区卫生服务体系规划，出点是按照社区化的布局，规划加强村卫生室的统筹建设。在现有城乡社区卫生服务机构设置基础上，把符合区域卫生规划、达到设置标准的乡镇卫生院、村卫生室统一纳入农村社区卫生服务体系，采取多种途径实现城乡社区卫生服务网络全覆盖。严格实行社区卫生服务中心对社区卫生服务站在人员、业务、药品、信息等方面的一体化管理，健全考核制度。加快乡稹卫生院、村卫生室向社区卫生服务机构功能转型，实施第二轮农村社区卫生服务机构标准化建设，重点加强农村社区卫生服务中心内涵建设和社区卫生服务站标准化建设，切实加强“六位一体”的服务功能，全面提升服务能力。要加大对社区卫生服务机构卫生技术人员的配备和培训。要完善社区卫生服务人才定向培养机制，加强基层医疗卫生服务机构适用性卫生技术人才和全科医生的培养，切实提高医生综合索质和医疗技术水平。要切实加大对城乡社区卫生服务机构的扶持力度，完善社区卫生服务经费保障制度，研究相应的补贴标准，确保人员经费、公共卫生服务经费等足额到位。通过城乡社区卫生服务均衡发展、服务水平逐步提高，切实加强基层基础，有利于城乡基本医疗卫生保健制度的建立。2008年要力争社区卫生服务机构门诊量占医疗卫生机构门诊总量的56%以上，居民满意率达85%以上，进一步形成小病在社区、大病去医院分级就医、双项转诊的就医格局。

要切实加强公共卫生网底建设，充分发挥基层公共卫生联络员的作用，加强针对性培训，强化工作考核，力争2008年全市公共卫生联络员以村（社区）为单位，覆盖率达100%.着力提升基层公共卫生服务能力。要进一步加强卫生监督分所规范化建设和能力建设，延伸服务半径，缩短监督半径；加强基层卫生监督员的业务技能培训，提高综合执法能力。加强外来务工人员公共卫生管理。

耍进一步完善新型农村合作医疗制度。在巩固农村新型合作医疗参合率不低于90%的同时，2008年，各县（市）、区年人均筹资额达到上年农村居民人均纯收入的1.5%以上，住院有效费用补偿水平达到35%，全面实行基层医疗机构门诊报销制度，实现大病小病都能报销，提高保障水平，扩大受益面。

要采取针对性措施，把建立基本药物制度、科学规范的公立医疗机构管理制度等一系列制度创新和解决群众看病难、看病贵问题联系起来设计，实现整体推进，发挥综合效益。一是建立实施基本（廉价）药物制度，结合我市实际，在医保目录内对临床用药进行筛选，确定基本（廉价）药物的品种和数量，将医疗机构医药费用增长控制比例、药品收入占业务收入比例、基本（廉价）药物使用的数量和金额占全部药物使用数量和金额的比例等指标纳入考核，根据考核结果给予挂钩补助，提高公共财政的绩效，规范医疗机构合理用药，保证广大人民群众得到实惠。二是切实完善药品集中招标采购制度，挤压药价虚高，真正实现医疗机构、患者和药企三方共赢=三是全面推行大型医疗仪器设备检查结果互认制度，减少过度检查，并与财政补助相挂钩，鼓励医疗机构合理检查。四是建立公立医院公共服务评价考核体系，力口强对公立医院提供基本医疗服务和公共卫生服务职能进行评估和考核，考核结果与财政补贴挂钩。通过各种手段的综合运用，政府出钱买机制、政府出钱买服务，最终使群众得益。

建立城乡基本医疗卫生制度考核评价指标体系。2006年全市卫生工作大会上，市政府明确提出“三年明显改观、五年基本缓解群众看病难问题”的奋斗目标。2007年市十二次党代会提出了建设“卫生强市”的宏伟目标。结合我市医疗卫生事业“十一五”发展规划，探索建立城乡基本医疗卫生制度考核评价指标体系，细化分解，明确阶段性目标，落实责任到人，力争人人出力、项项推进、年年进步。

[1]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定.人民出版社，2006

[2]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗/人民出版社，2007

[3]杜乐勋等主编.中国医疗卫生发展报告.社会科学文献出版社，2007

[4]沈阳市卫生局.2006年全国15个副省级城市卫生基本情况资料汇编. 2007.8

[5]宁波市卫生局.宁波市卫生统计资料汇编（2006）

（作者单位：宁波市卫生局）