宁波新型社会救助体系建设的和谐视野研究

王启富 王仕龙 俞建文

摘要：本课题基于社会主义和谐社会建设这一大背景，从新型社会救助体系的内涵和特点出发，回顾总结了宁波社会救助体系建设的基本情况、主要特点，分析了宁波新型社会救助体系建设的现实基础，以及存在的困难与问题。并在此基础上，从加强新型社会救助体系理论建设、法律法规建设、城乡统筹发展、队伍和网络建设、多渠道投入、完善政府职能等六个方面，提出了建议和对策。

党的十六届六中会全通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。而要实现社会的公平正义与安定有序，达到全社会的共同富裕，就必须依法加强社会救助事业建设，做好社会救助工作。这是和谐社会建设的基础，也是促进宁波和谐发展的关键因索。

中国特色社会救助体系是指由最低生活保障制度、灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度和社会救助服务网络等六个部分组成的一个救助体系。其中，最低生活保障制度是社会救助体系的基础与核心，灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度是社会救助体系的主要内容，社会救助服务网络是社会救助体系的基本载体。构筑具有中国特色的社会救助体系，就是要对各个分支制度进行重新组合，并加以改革、调整、充实和完善，使各个部分之间形成良性互动关系，形成有机的整体。

新型社会救助体系建设，实际上是对原有社会救助工作的改革和创新，通过创新完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协调救助行动，逐步构建以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任意识明确，部门整体协调配合，社会各界广泛参与，专项救助经费落实，工作机制运行顺畅，困难群体分类受助，救助效率不断提高，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化，与经济社会发展水平相适应的社会救助制度。

新型社会救助体系有以下七个方面的新特点：一是内容上，新型社会救助体系对困难群体的救助是全方位的，包括衣食住行医以及司法援助等人类基本生活的方方面面。二是标准上，制定出台的各项救助标准是统一、平衡的，和当地经济社会发展水平挂钩，综合考虑救助对象的收入性质和其他条件，因而更加科学。三是制度上，着眼统筹城乡，覆盖所有社会成员，但城乡的标准在现阶段可以有所区别。四是责任上，救助的贡任主体是政府，社会起辅助、补充作用。救助的落实在基层，特别在乡镇（街道）一级。民政部门负责综合协调，整合各部门资源，使之各负其责，提高救助效益。五是手段上，所有的救助工作都力求做到规范化、法制化，做到有章可循，以法律的形式加以保障。六是在运行机制上，现行的社会救助体系整合了原来单一的各部门的工作职责，使之成为一个有机结合的整体，而增强了运行机制的灵活性和有效性，提高了社会救助资源的使用效率。七是在社会救助资金的来源上，尽力使之多渠道、多元化，并想方设法使社会救助资金保值、增值。

1.宁波社会救助事业发展的现状

2006年宁波召开了加快推进新型社会救助体系建设工作会议，对新型社会救助体系建设工作进行了部署，抓好了城乡低保“应保尽保”、农村五保和城镇三无集中供养、开展社会帮扶三方面工作，为困难群众搭建了社会救助平台。

一是推进城乡低保“应保尽保”。2007年底，全市共有低保53627户，76565人。支出低保资金11859.626万元，比2006年增加1376.7万元。全市城镇低保月人均补差216.99元，排列全国地级城市第一位，农村低保每月人均补差108.68元，超过全国城市月平均补差水平95元。

二是推进农村“五保”和城镇“三无”集中供养。截至2007年12月，全市共有福利机构172家，床位数22512张，每万人拥有床位达40张。农村“五保”对象6504人，其中集中供养6250人，集中供养率达到96.09%，支出资金3922万元，人均“五保”年供养达到6000余元，达到了当地农民人均年收入的70%；“三无”对象1419人，集中供养率达到100%。

三是加强社会帮扶，着力构建以保障困难群体基本生活为主，帮困助医、帮助就业、住房解困、帮困助学等专项救助为补充的新型社会救助体系。实施“城乡一体、标准一致、零门槛”的《宁波市医疗救助办法》，使医疗救助向规范化、制度化迈出了新的一步。2006年共有2万余人次因病困难群众得到救助，发放救助资金4276.2万元。继续完善城区廉租住房（租金补贴）保障措施，共投入危旧房改造资金1288万余元，对1320户2044间困难居民危旧住房进行改造。组织开展“爱心帮扶行动”和“送温暖行动”，共计支出补助资金8222.02万元，帮扶困难群众17.34万人次。2007年以来，全市又救助城乡患重大疾病的困难群众1.48万人次，发放各类医疗救助卡1.76万张，资助32.46万名困难群众和经济欠发达地区乡镇居民参加新型农村合作医疗制度。全面实施政策性农村住房保险工作.到2007年9月底全市共有133万户农户参保，参保率达到98%，各级财政补助支出近1000万元。

2.宁波社会救助体系的基本特点

（1）比较完善的社会救助制度。市委、市政府从实践“三个代表”重要思想和科学发展观的高度，重视社会救助制度建设，先后出台了《宁波市城区扶贫帮困工作实施办法》、《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》、《关于进一步加强农村五保集中供养工作意见》、《关于进一步加强和完善农村居民最低生活保障工作的意见》、《宁波市最低生活保障办法》等一系列帮扶救助政策，为城乡困难群众救助工作的顺利推进提供了政策上的保障。2003年、2004年，市政府又相继出台了《关于完善社会保障体系.加强社会救助工作的意见》和《建立健全新型社会救助体系实施意见》，为依法救助、规范救助行为奠定了政策上的保证。2006年7月1日，又出台了宁波医疗史上首部“城乡一体、标准一致、零门槛”的《宁波市医疗救助办法》，从而使医疗救助向规范化、制度化迈出了新的一步。同时，还出台了《宁波市医疗救助标准》、《宁波市医疗就诊管理暂行规定》等相配套医疗救助辅助性的措施。2007年以来，出台了16项涉及社会保障的政策性意见，对外来务工人员的社会保障问题，正在积极研究探索中，制订了《外来务工人员社会保险暂行办法》。近几年来.宁波出台的加强社会救助、帮助困难群众脱贫致富政策共计20余项，建立了比较完善的社会救助政策法规体’系。同时还对加强社会救助工作，加快建立新型社会救助体系提出了指导性意见，确定了2010年前的总体目标和主要任务。

（2）比较健全的社会救助网络。为加强对全市社会救助工作的统一领导，2003年7月，市政府成立了宁波市困难群众救助工作领导小组。由市长任组长，市民政局、计委、体改办、扶贫力、、劳动与社会保障、财政、监察、卫生、教育、建委、总工会、残联与慈善总会等21个部门为成员单位，并设立了办公室。各县（市）、区也先后成立了相应的领导机构，统筹本地的社会救助工作。同时，建立以街道、乡镇为主要平台的城乡社会救助工作网络。2003年5月，市政府转发了市体改办等部门《关于建立镇（乡）社会保障和救助服务站的试行办法》（甬政发[2003）43号），率先在城区建立基层社会保障与救助服务机构，街道设社会保障与救助服务站，社区设社会保障与救助服务室，通过内部调整或公开招聘形式，为每个服务站、室分别配备5名和2名工作人员，后逐渐向乡镇、农村延伸。

（3）比较有力的救助资金支撑体系。按照建立公共财政的要求，逐步调整财政支出结构，将社会救助资金足额列入财政预算，确保各项救助措施的有效落实。2004年，全市仅最低生活保障资金预算就达到1.18亿元；2005年元旦、春节期间全市安排慰问资金6603万元；2006年全市公共财政用于社会保障支出达到40.2亿元，比上年同期增长21.7%；其中社会保障支出达到12.5亿元，比上年同期增长14.5%，为促进社会保障覆盖面和保障水平的提升提供了财力支撑。2007年，元旦、春节期间，发放节日生活困难补助和走访慰问资金1」4亿元，17.34万户（人）获得爱心帮扶，分别比2006年增加0.28亿元，1.94万户（人）。2007年以来，全市临时救助困难群众1.69万人次，发放救助资金877.7万元。

（4）多层次的民间帮困救助体系。宁波民营经济比较发达，民间组织在社会救助体系建设中承担了重要的角色，积极支持发展社会福利和慈善事业，广泛开展社会捐助、群众互助等社会扶贫帮困活动，营造了邻里之间互助互济的良好社会风气。各级机关、党组织和广大党员积极参与结对帮困工作，全市广大党员群众和领导干部与1.5万名困难群众家庭建立了结对帮扶组。全市通过“爱心超市”、县市两级慈善机构、慈善联络站、爱心站等形式，累计筹集帮扶资金达5.8亿元，受助人数达19.7万人次，救助资金支出达1.84亿元多，营造了帮助困难群众、关心弱势群体的良好氛围。

1.宁波建立新型社会救助体系的有利条件

（1）宁波经济社会的快速发展，为建立新型社会救助体系提供了扎实的物质基础。20世纪90年代以来，宁波经济进入快速发展时期，2007年我市的GDP达到3433.10亿元，比2001年的1312.68亿元增加了2120.40亿元，年均递增17.38%，地方财政收入从2001年的99.11亿元增加到2007年的329.12亿元，年均递增22.144%，综合实力和城市竞争力极大提升。经济的快速增长，综合实力的提高，为我们建立和完善新型社会救助体系奠定了雄厚的物质基础。

（2）宁波历史上传统的、比较发达的慈善事业，为建立新型社会救助体系奠定了广泛的社会基础。宁波历史上，慈善事业源远流长，有着深厚的历史积淀。进入明清及近代后，出现了众多带有民间慈善性质的社会救助机构。近代宁波慈善公益活动的内容，既有慈善公益团体救助弱势群体的经常性的活动；也有团体或个人面对重大灾变或遭受外部威胁而采取的对应措施。这为宁波加快新型社会救助体系建设奠定了坚定的思想基础、社会基础、文化基础和人文环境。

（3）宁波不断完善的社会救助法律、法规，为建立新型社会救助体系确立了良好的政策基础。1995年5月，民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会后，宁波市委、市政府高度重视社会帮扶救助制度建设，把社会帮扶救助政策的制定和完善列入重要议事日程，先后出台了《宁波市城区扶贫帮困工作实施办法》、《宁波市城区扶贫帮困工作实施细则》、《宁波市城区低收入生活困难居民帮困扶助试行办法》等一系列帮扶救助政策，为城乡困难群众救助工作的顺利推进提供了依法行政的保障。

（4）宁波近年来在社会救助体系建设上所取得的成绩和经验，为建立新型社会救助体系打下了坚实的工作基础。近年来，我市不断探索建立农村社会保障制度的有效办法。1995年建立的农村养老保险制度已覆盖了80万农民，1997年开始推行农村最低生活保障制度，基本实现“应保尽保”，2006年研究制订了《宁波市被征地人员养老保障试行办法》，2007年又组织开展新型农村合作医疗的试点工作。通过对农村社会保障工作的不断探索，使我市为完善建立新型社会救助体系，形成了一套行之有效的办法，积累了丰富的经验。

2.宁波新型社会救助体系建设的问题和困难

健全完善社会救助体系是一个长期的过程。现阶段，宁波市社会救助体系建设主要还存在整体性、协调性差，衔接不紧.一体化、科学化、规范化水平不高，覆盖范围较小等问题。

（1）城乡社会救助体系建设差别较大。一是城乡社会救助标准存在较大差距，“重城轻乡”现象仍然存在。不少县（市）、区城镇低保标准280元，而农村为150元，农村低保标准只有城镇的53.5%；没有达到省政府规定的60%的要求。二是农村各项社会救助的优惠政策、救助对象的覆盖、救助资金的投入等需进一步加大力度，特别是农村医疗救助、住房救助等方面还不适应新农村建设的需要。三是收入稍高于低保标准的边缘人群难以得到帮扶，特别是一些家庭因家庭成员患重大疾病导致生活困难，虽有临时社会救助，但缺少法律上的保障。四是农村社会救助资金缺乏。目前，宁波各县（市）、区的农村低保资金主要由县（市）区和乡镇（街道）根据财力按比例承担。不少地方财政对乡镇的低保资金负担存在“县（市）切一块，乡镇拿一份”的简单做法，缺少按实际转移支付的措施，更没有形成经常性的增长机制。五是基层社会救助网络基础薄弱。全市148个乡镇（街道）虽然已经建立了社会保障和救助服务站，但专职工作人员只有508名，且文化程度低，难以适应工作需要。农村社会救助信息管理落后，大部分信息管理工作仍处于“手工”操作阶段，尤其是乡镇（街道）和村（社区）的工作条件更为落后。

（2）社会救助体系的整体性、协调性有待提高。主要表现在社会救助体系层次偏低，衔接不紧。目前还没有一部全国性的社会救助法律，除最低生活保障制度有政府规章外，其他大多属于部门文件。如何将有限的社会救助资源用在最需要帮助的救助对象身上，扩大社会救助的覆盖面，提高救助工作的及时性、准确性和透明度，避免发生遗漏救助和重复救助，成为宁波社会救助工作中急需解决的问题。城乡困难群众的救助工作又是一项复杂的系统工程，涉及到政府部门、社会团体和群众组织等方方面面，虽然已经成立了市、县（市）区困难群众救助工作领导小组，统筹全市的社会救助工作，但只挂名没有专门的办公机构，影响政府实施救助效率，也与建立新型社会救助体系不相适应。

（3）社会救助应对新情况的政策需要进一步完善。现行社会救助政策在应对家庭经济收入的核实、救助标准的设定、分类救助、人户分离、低保对象的就业互动等操作程序和工作环节上的能力亟待加强。一是低保工作不断出现新情况、新问题。收入隐性化问题日益突出、收入核实难度增大、生活困难群众救助内容不断丰富等因素加大了低保工作动态管理的难度，各地都出现了低保对象“能进不能出“、“易进难出”的现象。二是社会救助政策入户分离问题日益突出。随着城市化进程的加快，城市低保人户分离现象日益突出，既增加了收入和就业情况核实等工作的难度，也影响了低保工作的正常受理。三是少数低保工作者人身安全受到影响。因家庭收入增加而被取消低保待遇后，部分原社会救助对象把矛头直接指向社会救助工作者，出现纠缠、谩骂、人格侮辱等现象，有的还到社区、街道社会保障和救助服务机构大吵大闹，甚至无理上访。.

（4）社会救助人才缺少，制约新型社会救助体系的发展。宁波市机构设置仍维持在2002年机构改革的状态，各县（市）区民政局负责社会救助的社救科核定行政编制1或2名，要负责低保审核审批、医疗救助费用审核报销、困难群众上访接待、还有传统社会福利、救灾救济，工作任务非常繁重，有的只好聘用临时人员协助工作。全市镇乡（街道）和社区（村）虽然已经基本建立了社会保障和救助服务站，但少数乡、镇（街道）在人员职责落实中仍存在诸多问题。市民政局作为履行全市社会救助工作领导小组办公室职责的牵头部门，并无相应的专职人员，与我市社会救助工作任务不断增加的实际情况不相适应。

建设新型社会救助体系，必须重视理论建设，加强理论研究和学习，着重强化和树立以下几种理念：

1.树立社会救助工作是坚持科学发展.共建和谐的基础和底线的理念，明确如果没有完善的社会救助体系，就不可能有真正意义的科学发展与和谐社会

加快新型社会救助体系建设，最根本的目的是为了促进科学发展与和谐社会建设。科学发展是以人为本的发展，需要调动各阶层人们的积极性，需要让全体人民共享发展成果；共建和谐.需要各阶层的人们同心同德、共同努力。社会救助工作是科学发展、共建和谐的基础和底线.没有完善的社会救助体系，就不可能有真正意义的科学发展与和谐社会。

2.树立社会救助工作要靠全社会共同来做的理念，动员和激励全社会都来关心、支持、参与社会救助工作

建设新型社会救助体系是一项系统性工程，不是政府某一部门、社会某一群体单打独斗就能完成的，需要党政各部门、社会各方面积极参与和支持。因此，应进一步做好社会救助体系建设中的宣传工作，充分运用网络、广播、电视，报刊、讲座、研讨等途径，扩大干部群众的讨论范围，扩大对此项政策的知晓程度，提高对此项系统工程的理解、支持程度，树立社会救助工作要靠全社会共同来做的理念，让党政各部门和社会公众更加自觉、更加广泛地关心、支持和参与社会救助工作。

3.树立建设慈善文化是新型社会救助体系重要组成部分的理念，通过培有和弘扬慈善文化来促进社会救助工作

社会救助体系从本质上来说也是一种慈善事业，需要有慈善文化的熏陶和支持。我们应自觉树立建设慈善文化是新型社会救助体系重要组成部分的理念，坚持深入持久地开展全方位、多形式、有深度的慈善宣传，加强慈善文化研究，培育慈善理念，传播慈善文化，弘扬慈善精神，增强慈善意识，在全社会形成“支持慈善事业光荣，参与社会救助高尚”“人人伸出援助的手，个个献上慈善心”的良好氛围，从精神和理念上理解、支持，促进新型社会救助体系建设。

1.建立实体救助法律制度和程序救助法律制度

社会救助法律体系包括实体救助法律制度和程序救助法律制度两个方面。实体救助是指国家通过立法，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使社会弱势群体的实体权利具有法律依据，成为“合法权益”，而不再是某个部门的“恩赐”，可以任意增减。程序救助是指社会弱势群体依照实体救助法律规定所享有的物质利益，应通过何种法定程序得以实现，在实现该利益的过程中发生纷争应如何解决等，这里涉及到法律援助制度。

在我国，随着经济体制改革的不断深化和社会救助法律体系的日益健全，社会弱者对各种利益和权利的纷争必然会越来越多地表现为诉讼或非诉讼形式。但又由于社会弱势群体普遍收入不高，对法律规定和有关程序知之甚少，亟待政府向其提供法律援助。宁波在新型社会救助体系建设中，一方面要建立完备的法律援助机构，包括管理机构和实施法律援助机构，落实好保障法律援助的经费来源；另一方面，要制定专门的法律援助法，以确保社会救助实体法和程序法的切实执行。

2.改革与社会救助事业相关的税收法律制度

社会救助事业的发展，有利于社会的公平和稳定，有利于宁波经济社会又好又快发展。在这一过程中，有大量的公、私企业和居民捐钱、出物，对社会弱势群体进行各种形式的帮助。而宁波作为较大的市，有自主立法权的市，可以考虑出台政策，对那些捐钱、捐物、领养贫困儿童、帮扶贫困家庭的企业和个人，在税收和其他形式的收费上给予一定程度的减免，给予一定的物质和精神奖励，从而逐步在全社会营造促进社会救助工作发展的良好氛围。

3.进一步完善社会救助体系的具体法规措施

近年来，随着宁波经济社会的不断发展，政府先后出台了一系列社会救助工作法规措施，如完善城乡最低生活保障、积极实施就业援助、加强农村“五保”和城镇“三无”对象的集中供养、完善城乡医疗救助、保障贫困家庭子女入学、实行住房救助等等，对完善社会救助体系发挥了积极的作用，但由于受客观条件的制约，这些法规措施在制定时有些起点比较低，有些还不够完善，有些已经滞后于社会的发展。因此，必须根据与时俱进的原则，从宁波不断发展的实际出发，进一步修订完善这些法规措施。实践证明效果好的要继续执行，已经滞后的要进行修订调整，尚未建立的要抓紧研究制定。除了市本级要制定完善的法规措施外，各县市区也应该结合自己的实际，出台相应的落实办法。

4.创新有关专项法律、法规，弥补新体系的制度缺口

建议从宁波实际出发，建立和完善战时社会救助、临时性社会救助和外来务工人员社会救助工作的法律、法规，以弥补宁波在社会救助方面存在的制度缺口。

战时社会救助体系是指当国家处于战争状态的情况下，作为一级地方政府做好本区域内难民、伤病残人员、社会弱势群体和其他需要救援的社会成员的救助工作。宁波作为地处东南沿海的一级地方政府，应组织相关机构加强研究、抓紧制订，防患于未然。

临时性社会救助是指在面临突如其来的各种自然灾害情况下，对在生活、生产、生存上存在诸多困难、自救能力弱的群体的社会救助工作，是社会救助体系整体建设的重要补充。这方面的社会救助工作往往具有较强的灵活性和随意性。因此，有必要制定相应的法律、法规和补充规定，使之便于操作。

外来务工人员社会救助法律、法规建设是健全和完善宁波社会救助体系的重要组成部分。近几年，随着宁波经济社会的全面发展，外来务工人员已经成为一个不容忽视的社会群体。我们建议：一是把外来务工人员逐步纳入社会救助工作体系和社会保障网络；二是要做好进城务工人员的社会救助法律援助工作，维护这一部分人群的劳动权益保障。鉴于外来务工人员的社会保障和救助问题涉及到输出地省、市的有关问题，处理起来比较复杂，需要国家有关部门的统一协调，建议宁波市在这方面可以先作一些探索。

1.扎实打好宁波欠发达地区脱贫致富工作的必要基础

根据“木桶原理”，欠发达地区是宁波区域这个“木桶"的"短板”。而欠发达地区又绝大多数在远离繁华城市的偏远地区，交通不便、生产力低下，基础设施建设严重不足，人均拥有的资源量少，文化层次偏低，居民收入普遍不高；产业发展慢，经济发展速度远远落后于其他地区。因此，我们必须因地制宜地规划相应的对策措施，引进和培养人才，改变欠发达地区居民的思想观念，使其通过生产开发、技能培训、产业引进、生态保护和开发，促进经济和社会的发展。要大力实施欠发达地区奔小康工程，抓好欠发达地区基础设施建设，改善宁波欠发达地区的基础设施和基本条件，促进欠发达地区早日致富。(www.xing528.com)

要积极做好欠发达地区富余劳动力的转移工作。一是由政府和企业进行培训，使欠发达地区的富余劳动力进入当地城镇就业；二是在充分尊重当地居民意愿的基础上，实行移民安置工程，如从高山、偏远的海岛、边远深山区域及交通条件极不发达的区域，向发达或较发达地区转移安置；三是集中欠发达地区自然形成的村镇、散户，使之形成群体集中居住，使自然的村落形成中心镇。充分运用当地有比较优势的生态环保、名胜古迹、自然风貌、观光农业，绿色食品等，发展第三产业和第一产业。有条件的地方，适当发展第二产业，带动当地经济的发展。

2.确保社会救助与福利向困难群体覆盖

要从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的高度出发，把社会救助作为实现社会公平、确保社会稳定的最后一道防线，特别要把最低生活保障、五保集中供养、老年人生活补助、残疾人生活补助等社会困难群体救助工作列入政府的实事工程，确保公共财政向社会救助与福利倾斜，确保社会救助与福利向困难群体覆盖。为此，必须突出抓好以下四点：一是巩固“城乡最低生活保障制度”这个基础，真正做到“应保尽保”，确保城乡困难群众的基本生活。二是确保城镇“三无”、农村“五保”对象集中供养和“无社会保障老年人员、残疾人员生活保障”两个重点。三是广泛开展“慈善救助、帮困结对、送温暖”三类帮扶活动。通过这些活动，帮助困难群体克服困难，发展生产，增加收入，创业脱贫。四是大力实施“生活、医疗、教育、住房”等四项救助工程。各级财政每年都要安排一定的临时性救济经费，对因突发性因素造成暂时生活困难的群体及时进行救助；对低保对象、重点优抚对象，在乡革命老同志和患特殊病种等生活困难居民进行医疗救助，同时要加快推进以大病统筹为主、贫困家庭医疗救助为补充的新型农村合作医疗制度，努力使他们享受医疗保障，逐步解决和缓解因病致贫的问题；对因家庭生活困难面临辍学的学生提供资助，确保其不因贫困而失学；加快建立和完善多层次住房保障体系，通过提供经济适用房、廉租房和发放住房租赁补贴等措施，保障困难群体有房住。

3.健全社会救助管理服务工作的规范机制

为切实加强社会救助工作的领导，在责任落实方面，要把社会救助工作作为政府依法行政的重要职责，作为政府为民办实事的重要内容，作为政府部门目标考核责任制的重要内容。，同时，要加强和健全乡镇（街道）劳动保障和社会救助服务站中的救助工作职能，实行“救助资源一个口子统筹管理，救助对象一个口子向上求助.救助措施一个口子向下落实”的“一口上下”运行体系，使社会救助的各项政策、各项任务都能得到有效落实。在基层工作人员落实方面，应建立乡镇（街道）以及村（社区）的劳动保障社会救助综合管理服务平台。做到机构、人员、经费、场地.制度和工作“六到位”。在信息平台建设方面，应逐步建立健全困难群众电子档案，将所有社会救助对象纳入电脑管理，结合政府网建设，着力构筑困难群众帮扶信息平台，以畅通“困”、“助”渠道，实现各帮扶职能部门之间的信息资源共享，让社会困难群众求助有门，各职能部门帮扶有路。

1.加强基层社会救助干部队伍建设

社会救助体系建设的根本是加强社区干部队伍建设，提高社区干部的实际工作能力。要鼓励大学生到农村、街道、社区从事社会救助工作，充实街道、社区的社会救助人才队伍。对所学专业为非社会类专业的大学生，要鼓励他们通过边工作边学习，掌握社会救助工作的专业知识，逐渐从外行向内行转变。有关部门要抓住构建新型社会救助体系的良机，做好工作量测算，积极主动争取领导支持，努力解决人员编制问题。要根据工作的需要.配足乡镇、街道社会救助管理工作人员。

2.培养、引进社会管理专业人才

社会救助工作的立法、决策、规划、法规的执行和具体的社会救助工作开展，都需要综合的社会救助管理人才和专业人才。我们建议：一是通过宁波的高校、相关的部门和机构，具体的社会救助工作管理部门，培养、培育社会救助工作的综合人才和专业人才；二是有必要对宁波市从事社会救助工作的队伍进行调查，分析宁波市社会救助人才的成分及专业能力，并提出相应的培训规划；三是在高校设置有关社会学人才的培养专业。因为随着经济社会的快速发展，必将有更多的社会问题、社会矛盾需要我们拥有大量的人才去解决；四是引进社会救助工作方面的专业人才，使我们在较短的时间内，弥补宁波市社会救助综合管理人才和专业人才的缺口。

3.加强社会救助工作志愿者队伍建设

通过自愿报名、单位推荐、从社会救助帮困对象、在校大学生、外来务工人员、离退休老同志等社会群体中选择志愿者，充实社会救助工作志愿者队伍，以弥补宁波市社会救助工作队伍人才上的不足。同时.，也可从这支队伍中经过实际工作的锻炼，培养、选拔出一批德才兼备、专业基础扎实、沟通协调能力强的优秀年轻人才充实到宁波市社会救助工作队伍中来。

4.加强慈善组织建设

我国包括我省的慈善事业还处在发展的初级阶段，有关制度还不完善，公众参与率还较低。据统计，中华慈善总会每年收到的捐赠大约75%来自国外，15%来自中国富人，只有10%来自平民百姓。因此，慈善事业极需转变政府职能，着力培养一批高质量的慈善机构，并给予相关的政策支持和发展空间.为公众参与慈善事业搭建平台。此外，要尽快就慈善捐赠立法，利用法律的强制力来提高慈善捐赠的积极性。

非政府组织和民间社会救助组织的建立和完善，有利于进一步积聚社会资源，动员社会力量做好社会救助工作，有助于缓和处于社会底层的弱势群体与政府之间的矛盾，可以作为社会保障工作的重要组成部分。

以群众团体（工会，妇联，共青团）和社会团体（慈善机构、红十字会）为主，加快民间社会救助体系建设，通过民间的“热心人”、“热心机构”，组织起民间慈善组织，作为宁波新型社会救助体系的重要组成部分。

大中型企业在人才、资金、实物、技术等方面拥有雄厚的实力，在新型社会救助体系建设中具有不可或缺的作用。要通过在宣传、税收、用人等各方面给予适当的优惠，激发和调动他们参与社会救助工作的积极性，鼓励他们关心、支持和参与社会救助工作，使之成为宁波新型社会救助网络的重要构成。

5.建立完善的社会救助运行网络

要认真贯彻浙政发[2003）30号和浙政办发〔2003〕60号文件精神，加快建立各级社会救助管理服务机构，逐步形成政府部门负责、社会各方参与、乡镇（街道）具体实施的工作网络体系。市、县（市、区）民政部门要建立社会救助服务机构，配置必要的人员，切实履行对社会救助的综合管理服务职责，贯彻落实各项帮扶救助政策。乡镇（街道）要积极整合现有机构资源，积极创造条件，普遍建立劳动保障和社会救助综合管理服务机构，统一负责所在地的劳动保障和社会救助事务。村（居）委会要设立专门的工作站，指定专人负责。要做到对下一个口子，对上分别负责，实现经办机构、服务网络、活动设施和工作程序的便民化、规范化和集约化。

1.逐步完善财政对社会救助资金的投入机制

建立财政资金的年投入增长机制。财政对社会救助资金的投入应该与宁波市GDP和财政收入的增长速度相挂钩，使社会救助资金的增速与财政收入增速或GDP增速保持相对平衡；财政资金的投入幅度，应该与城乡居民人均可支配收入和农民人均纯收入的增长相挂钩，至少略高于城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的增长；各县（市）区的财政投入增长速度在此基础上再适当的提高，特别是那些财政收入比较高的县（市）区。这样才能使社会救助体系的帮扶对象基本生活水平不落后于周围人群或周边地区。

加大对特困人群、特困地区财政投入的力度。特困人群主要是指宁波大市区范围内，其生活水平明显低于周围群众的人群。特困区域主要是指在宁波大市区范围内，物质生活、居住环境、经济发展、收入水平远远落后于其他地区的区域。对这样的特困人群、特困区域建议在政策制度、环境改善、产业发展、政府公共财政投入、经济开发、资源利用、特色农业和养殖业发展等方面，加大财政投入支持力度，加快这些区域人才输入或人口转移，允许其有特殊的经济社会发展政策，以利于实现区域的均衡发展。

2.多渠道筹措社会救助资金

充裕的资金是宁波新型社会救助体系建设中最重要的支撑之一。没有一定的财政保障作为后盾，各项社会救助工作就无法得到应有的落实。因此构建新型社会救助体系，除政府加大财政投入外，还要广开社会筹资渠道，特别要在民营企业开展“积德行善、回报社会”的活动，开展各种形式的慈善筹资、社会捐赠活动；有条件的县区要建立专项救助基金。为此本课题建议：

（1）拓展各种捐助的渠道，大力动员和鼓励社会各界人士以各种形式参与到社会救助体系建设中来。首先是动员海内外“宁波帮”人士，为家乡的新型社会救助体系建设出力、出物、出钱、出智谋。其次是发动机关、企事业单位做好新型社会救助体系建设中的资金（财、物）捐赠工作，并对捐赠帮贫工作突出的行政、事业单位和企业的个人实行一定的物质和精神奖励。

（2）大力发展福利事业，筹措社会救助资金。首先是加强社会福利彩票发行的力度。必须加大社会福利彩票发行宣传力度，增加发行站点，做好透明资金流向等工作。其次是社会救助工作与各种义卖、义举、义演活动相结合.提高各种文化活动的内涵。进行义善捐赠活动，扩展社会救助资金来源的渠道。再次是在各县（市）区设立“爱心超市”，建立个人、企业和行政事业单位捐赠登记卡，凭此卡对个人、单位实施物质和精神奖励，调动社会各方面参与宁波新型社会救助体系建设的积极性。

（3）促进社会救助资金多元化经营，建立投资风险控制机制。可以考虑通过投资安全系数高、稳定性强的证券、债券和其他形式的投资，保证社会救助资金的保值、增值。在投资过程中，首先考虑减少风险，其次才是赢利。要建立健全社会救助资金运行中的风险控制机制。由政府控股，建立社会救助资金运行控股公司，按现代企业模式管理和运行。在董事会内设投资决策委员会和风险管理委员会.制定相关投资策略，监督评估风险管理情况。社会救助资金原则按总额的5%-8%投入市场运行，且其上限不得超过10%，要强化企业内部风险管理，细化投资操作程序，建立应急保险管理机制，并逐渐探索社会救助资金保值、增值的其他模式，逐步减轻财政负担，增加社会救助对象的收益。

3.加大反腐倡廉工作力度，增强社会救助资金使用透明度

目前，我市社会救助体系建设顺利推进，广大人民群众正踊跃投身于社会救助事业。但也应该看到，部分企业（包括大中型企业和个私企业民营企业主）和一部分市民，对社会救助事业发展仍然不太关心。原因之一是我们的社会救助资金使用透明度不高。因此，我们建议：（1）对每一阶段（一个季度或半年）的社会救助资金的收入和支出情况进行公布，并请舆论媒体和社会监督，对账目的收支及盈亏情况也请专业人士或专业机构进行监督检查。聘请社会有关人士、帮扶对象的代表、有关专家和机构领导组成的监督小组进行监督；（2）依法建立以群众团体（工会、共青团和妇联）、社会团体（慈善机构、红十字会）、社会知名人士（政协委员和人大代表）和学术界有关专家为成员的社会救助制度监督委员会，接受社会帮扶对象的投诉，调查社会救助制度的执行情况，并根据投诉和调查结果，向民政部门提出改进的意见；（3）由社会救助制度监督委员会，每半年或一年对救助制度进行评估，并提出评估报告。政府应该依法授予社会救助制度监督委员会各种监督、明察暗访、检查资金使用等有关社会救助体系建设、运行情况的权利，并向宁波市社会救助体系工作领导小组，直至市委市政府主要领导提出有关宁波市社会救助工作情况的报告、请求和建议。

1.正确处理好政府与社会的关系，提高政府管理新型社会救助体系的能力

当前，宁波已进入了推进科学发展、和谐发展、率先发展的新阶段。新形势、新任务对社会救助工作提出了新的要求。因此，党委政府应该按照“干在实处，走在前列”的要求，以改革的精神推动新型社会救助体系的建设。要建立落实责任制，在全市形成上下联动、左右协调的工作推进机制，确保新型社会救助体系建设有序推进。要遵循政府指导、企业和社会参与的原则，政府努力扩大社会救助体系法律法规的供给，加强对这些法律、法规具体执行过程中的监督、检查和考核。而企业和民间组织则应根据政府指导，大力参与、发展社会救助的组织，确保资金、人员和实物的保隙，继承和弘扬宁波悠久、浓郁的慈善传统文化。政府各部门应密切配合，齐抓共管，共同构筑“大救助”的工作格局。

2.加强制度之间衔接配套，充分发挥制度整体作用合力

社会救助体系是整个社会保障体系的重要组成部分，其本身又是由多个单项制度构成的，制度之间的衔接配套很重要。一方面，要做好救助制度与社保制度的衔接。另一方面，要做好各项救助制度之间的衔接。从目前实施情况看，各项救助制度虽然类别不同，但在救助对象上存在一定的重复交叉，这容易造成救助对象之间的不平衡问题。要坚持统筹兼顾、适当整合，既要根据困难程度和类别向重点对象倾斜，又要把握好救助尺度避免过于集中，特别要关注好处在现行制度边缘的困难群众，确保广大困难群众都能得到应有的救助。

3.完善新型社会救助体系运行的监督机制，把社会救助工作落到实处

以社会满意度作为考核社会救助工作成绩的重要标准，把新型社会救助体系各项法规落实到各级政府、各级执行该法规制度的领导和工作人员的具体行动上。社会救助体系工作成效最终要由受惠于此项制度的社会救助对象来评定。要在社会救助的基层点设立社会救助对象的投诉站、投诉电话，收集、汇总全市社会救助工作体系的运行情况、存在的问题，并定期对各种救助情况进行分析，不断改进和完善工作方法，不断创新宁波新型社会救助工作体系。

参考文献：

[1]林毓铭.《社会保障管理体制》.社会科学文献出版社，2006

[2]李军.《中国城市反贫困论纲》.经济科学出版社，2004

[3]谢舜、陆汉文、盛志宏.《和谐社会：理论与经验》.社会科学文献出版社，2006

[4]童星.《社会保障与管理》.南京大学出版社，2002

[5]北京师范大学课题组.《中国社会救助体系改革研究报告》

[6]多吉才让《努力构筑具有中国特色的社会救助体系》.中国民政，2001.8

[7]中华人民共和国民政部.关于建立城乡社会救助体系的意见

[8]英国《1601年济贫法》（全文），The 1601 Act for the Relief of the Poor，牛津大学网站

[9]英国《1834年济贫法修正案》（全文），The 1834 Poor Law Amendment Act，牛津大学网站

[10]浙江吴桂英厅长在全省救灾救济和低保工作会议上的讲话.《进一步提高认识深入推进新型社会救助体系延设》

[11]《以民为本，求真务实，加快推进新型社会救助体系建设》，2006年5月10日

（作者单位：宁波市社会科学院）