宁波新农村建设中的农村集体经济发展问题

赵全军

摘要：本文通过对宁波新农村建设进程中的农村集体经济发展现状的分析，发现尽管近年来宁波的村级集体经济得到了持续稳健的发展、取得了不错的业绩，但如果立足新农村建设的场域，从农村经济社会可持续发展的视角来看，当前宁波的村级集体经济发展仍存在着发展模式和管理体制上的困境，这些问题的存在使得当前宁波农村集体经济的发展面临着可持续发展空间缺乏、产权模糊、政企不分、市场主体地位不明、精英牟利等结构性的问题。因此，宁波农村集体经济的发展需要进一步的理论关照、配套政策的支撑以及制度设计本身的创新。

社会主义新农村建设是在我国总体上进入了以工促农、以城带乡的新的社会发展阶段后所提出的新课题，它既是国家宏观发展战略转型和制度创新的体现，也是对当前日益凸显的农村发展困境的一个积极回应，对于从根本上破解我国当前的“三农”困局有着至关重要的意义。自党的十六届五中全会提出这一重大战略任务以来，宁波全市上下以科学发展观为指导，积极顺应“两个趋向”转换规律，大力实施城乡统筹发展方略，通过对市域内城乡生产要索资源、基础设施资源、体制机制资源的有机整合，推动了宁波农村经济、农村社区、农村治理结构和农民的转型，走出了一条通过市域统筹来推动新农村建设的新路子，区域内的新农村建设取得了丰硕的成果：首先，通过发展现代农业、村企结对共建新农村等有效途径，宁波的农村经济得以科学转型和快速发展，进一步拓宽了农民增收的空间和渠道，促进了农民增收机制的创新。当前宁波已在农户兼业经营模式、城乡结合部收入结构模式等农民增收模式的基础上，拓展出了一个涵盖劳务经济、股份经济、租赁经济、保障经济、创业经济的“五型”经济增收新路子，从而推动了农民收入的快速增加，有效地破解农民增收缓慢的难题。2006年宁波农民人均纯收人达到8847元，增幅为13.3%，连续三年超过城镇居民人均收入的增幅，城乡居民人均收入比进一步下降到2.22：1，农村小康实现程度达到83.2%。其次，通过对村容村貌的有效整治、基础设施与公共服务供给机制的合理优化、农村社区管理模式的科学变革，宁波区域的农村社区实现了空间、功能与管理的全面转型，传统的农村村落逐渐转变成为了现代的新型社区。自2003年开始实施以村庄建设和环境整治为主要内容的“百村示范、千村整治”工程以来，宁波全市已累计投入村庄整治建设资金88亿元、178个村开展示范村创建活动、1111个村进行了村庄整治，目前已建成全面小康示范村75个、环境整治村751个。再次，通过农村综合改革、土地流转制度改革、社区股份合作制改革的深化，宁波农村的治理结构得以科学转型，形成了有利于城乡统筹发展的体制机制，为新农村建设提供了坚实的制度基础。目前宁波已有222个村（社区）推行了集体经济股份合作制改革，集体总资产达85.27亿元，每村（社区）平均3841万元；而且全市的农村土地承包经营权流转面积达到92.53万亩，比2000年增长244.7%。同时，通过农村土地征用制度、户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、社区以及集体资产管理制度的革新，宁波区域的农民市民化发展取得了显著成效，这不仅让更多的农村居民享受到了城市文明，使城乡居民的生活方式逐渐趋于统一；而且使更多的农村居民拥有了享受平等国民待遇的权利，逐步愈合了城乡之间存在的巨大的制度和待遇鸿沟。目前宁波全市220多万的农村劳动力中，从事第一产业的人员仅占22.3%，从事第二、三产业人员比例则分别达到47.5%和30.2%；全市11个县（市）区全面实施了新型农村合作医疗制度，共有351.5万名农民参加，占应参保农民总数的92.9%以上；而且全市的农村养老保险和被征地人员养老保险业已启动，参保人数分别达到62.4万和46.4万。总之，通过市域统警和整合城乡的发展路径，近年来宁波在一定程度上改变了农业、农村和农民的弱势状况，在业已分化的城乡差别的基础上重新构造起了城市与乡村的有机联系和统一性，市域内的经济社会发展也因此呈现出了城乡规划同步争施、城乡产业同步提升、居民收入同步提高、社会保障同步推进、生活环境同步改善、社会事业同步发展的良好态势。

但在充分肯定宁波新农村建设成就的同时，我们也必须清楚地认识到，按照“走在前列”的要求，对照全面小康社会的标准，当前宁波区域的“三农”发展中仍然还存在着诸多薄弱环节和问题：不仅一些氏期影响农业农村发展的难点尚未完全突破，农村经济发展面临着日益激烈的市场竞争、日益增强的资源约束、日渐凸现的体制困扰的三重压力；而且农民向非农产业转移也面临着许多新的问题，持续增收的难度很大、城乡配套改革任务艰巨、制约资源要素向农村合理配置的因素还比较多；同时，"三农”财政投入增长与农村发展的内在需要仍有不小差距，农村社会不稳定因素增多、群体性上访事件时有发生、构建和谐社会压力较大，统筹城乡协调发展的运作机制也还不是非常完善。而在这些问题中，农村经济发展过程中所暴露出来的村级集体经济的发展困境无疑是最为根本、处于支配地位的，因为“三农”问题的核心是生产发展和农民增收致富，而如果没有村级集体经济的发展，就不会有农村经济的繁荣，一旦农村经济不能快速发展，农民增收也就变得十分困难.这将不仅会影响到农村各项社会事业的发展和农民生活质量的提高，而且会在一定程度上动摇广大农民建设社会主义新农村的信心。事实上，宁波的新农村建设实践早已充分证明了村级集体经济的发展对于新农村建设的重要意义。目前宁波已有75个村达到了省、市全面小康建设示范村的标准，它们是宁波新农村建设的成功者和示范者，这些村之所以能在新农村建设中脱颖而出，其原因也就在于它们的村级集体经济发展得非常好，每个村每年都有百万至几百万元以上集体收入，有了这样雄厚的集体经济作为基础，这些村的村容整治、公共设施、社会事业等都发展得非常迅速，农民也因此率先过上了富裕的生活。由此可见，建设社会主义新农村，繁荣农村经济是核心，发展壮大村级集体经济是关键，因此要想高效、有序地推进宁波的新农村建设进程，就必须解决市域内的农村集体经济发展困境。

那么，当前宁波的村级集体经济发展究竟存在着哪些问题呢？在农村社区的变迁与转型过程中，宁波的农村集体经济发生了什么样的变迁呢？又如何才能保持农村集体经济高效、有序地发展，更好地服务于新农村建设的目标诉求呢？本文将结合宁波市农村集体经济改革与发展的经验事实对上述问题进行深入的探讨。

近年来，宁波市高度重视农村工作，把发展壮大村级集体经济作为落实科学发展观、推进社会主义新农村建设的重要抓手，出台了一系列扶持政策和措施，并进一步建立健全了村级集体经济发展的领导机制、工作机制、投入机制和监管机制，从而使宁波的村级集体经济得到了持续稳健的发展。据统计，2006年宁波全市3000多个村的村级集体总收入超过了20亿元（不包括土地补偿和上级补贴），比2000年增长了58%，如果加上土地征用补偿收人和上级补助两项收入，全市村均集体收入已达到150万元。尽管宁波的农村集体经济发展取得了不错的业绩，但如果立足新农村建设的场域，从农村经济社会可持续发展的视角来看，当前宁波的村级集体经济发展仍存在着一些结构性的困境，而在这些问题中，由于发展模式的困境所造成的农村集体经济发展后劲的不足和空间的局限，是当前宁波新农村建设实践中亟待解决的根本性问题。

从宁波的实际来看，当前市域内的村级集体经济主要有三种发展模式：一是征地补偿收入发展模式。这种模式主要集中在交通干线、各种开发园区和城镇周边地区。这些地方的村社将征地补偿收入作为启动资金，充分利用基础设施比较完备、市场经济比较发达、工业化程度比较高等有利条件，通过招商引资、兴建厂房商铺出租、创办乡村集体企业等多种途径，发展壮大集体经济。二是行政手段扶持发展模式。这些主要集中在宁波南部一些欠发达的地区，这些地方中一些较为贫困的村社主要通过财政拨款扶贫、领导挂点扶贫、工作队驻点扶贫、部门挂钩扶贫、结对子帮扶等方式来发展村集体经济。三是自我谋求发展模式。这种模式主要集中在一些具备基本交通、通讯等基础设施条件，并有一定山林、水电等可供开发利用的集体资源的地区，这些地方的村社主要通过开发集体资源、为农民家庭经营提供服务等方式来发展壮大村级集体经济。对上面的三种模式稍加分析，我们不难发现，当前宁波农村集体经济走的是一条外生型而非内生型的发展道路，因为无论是征地补偿收入发展模式，还是行政手段扶持发展模式，或者是自我谋求发展模式，农村集体经济的发展壮大要么是依赖农村现有的制度和政策优惠（如特殊的土地制度等），要么是依赖于自身所有的优势资源（如城市化、工业化的扩张形成的社区地理区位及其相关土地资源价值的提升等），其发展的依托主要是政策优惠和资源的优势，而非建构在技术、经营和资本基础上的产业发展。事实上，在改革开放的早期，宁波的农村集体收入主要是来自一些集体兴办的劳动密集产业，如纺织、酿酒、造纸、制砖、制茶、石料加工、服装加工、小家电制造等等，但20世纪90年代以后，随着劳动力价格和土地使用价格的升高以及村集体企业转制改革的实施，宁波的村级集体经济普遍经历了一个“去工业化”的过程，现在许多村社的集体收入主要来自于对制度、政策优惠和优势资源的利用和挖掘，尤其是得益于城市化和工业化进程中的土地资源的非农转化和价值提升，因为作为我国的沿海开放城市，宁波市经济发达，工业化、城市化水平高，农村社区的土地非农转化和价值提升非常迅速，土地因此成为了许多农村社区最有价值的资源。在村庄农地大量转化为城市建设用地或工业用地的过程中，一方面，许多村庄因征地获得了征地补偿款，且按当时的政策规定，这笔资金大部分留在了村集体的手中，许多村庄因此拥有了发展集体经济的原始资本；另一方面，被征地的村庄获得了征地后的留用地，考虑到农民未来生产和生活所需，按照政策规定，国家在征地中返还10%左右的留用地给村庄做未来经济发展之用，以这些留用地为基础，许多村社纷纷投资建造了标准厂房、集贸市场、商铺、酒店、写字楼以及民工公寓等项目，并通过出租方式，获得了稳定长效的收入。因此.伴随着城市化、工业化进程的推进，宁波村级集体经济的生存和发展方式发生了根本性的转型，以土地资源为基础的物业收入逐渐成为了宁波村级集体经济的主要收入来源，目前宁波全市村级集体经济每年可以由此进账8.5亿元，几乎占了农村集体经济总收入的半壁江山，也正因为如此，征地补偿收入发展模式成为了当前宁波农村集体经济发展的主要模式。

事实上，从根本属性上来讲，这种以土地资源为依托、以物业开发租赁为主的经济模式本质上是一种守护型的经济模式，因为这种经济模式的最重要特点是安全第一、保守经营，其力争在最大限度内降低市场风险的原则下，来推动村社集体经济的发展。因此，这种经济发展模式与一般意义上的创业不同，它所做的是把国家征地后的资源以最简单的方式开发出来，从而以最保守的方式尽可能地稳定住市场利益。不难想象，在激烈的市场竞争中，这些由农民自己来经营管理的农村集体经济组织，无论从发展视野、经营管理角度，还是从人力资源方面都处于绝对劣势地位，如果按照市场经济的一般运行逻辑，它们随时都有被淘汰出局的风险。在这样的条件下，选择这种守护型的经济模式无疑是一种理性的选择，因为物业开发租赁不仅投入成本不高，而且经营管理相对简单，在租出去、收回来的循环中，既没有太大的风险，也不需要有过高的文化和技术投入。但与此同时，我们也不能不看到这种经济发展模式的弊端：首先，守护经济发展模式缺乏内在的产业支撑和可持续的发展能力。这种经济发展模式是一种外生型的发展模式，是建立在政策优惠和资源（地缘）优势的基础之上的，很难通过产业结构的调整和产业升级来促进经济效益的全面提升，一旦政策发生了变迁，原有的政策优惠或地缘优势不复存在的话，这种经济发展模式将会立即陷入“风雨飘摇”的生存困境。其次，守护经济发展模式强化了以原村社居民为边界的共同生活体的再组织。这种经济发展模式为原社区共同体的再生产提供了物质支撑，一些村庄倚赖这种经济资源，凭着村社组织的权限和规则，在村社内部进行了另一种社会边界的建构；从而进一步强化了农民的“村籍”概念和“恋农”倾向，使得许多农民宁愿是“村民”也不愿成为市民，因为这种经济模式是建立在农村特有的制度和政策优惠的基础之上的，如果放弃原有的村社组织的制度安排，这样的政策优惠将不复存在.他们也将无法享受这种经济模式带来的好处。而这种“恋村”和“恋农”倾向的出现，无疑是有悖于新农村建设中的农民市民化和城乡统筹发展目标的。再者，这种守护型的经济发展模式很难突破政策、要索的制约。一方面，随着市场经济的完善、宏观调控的趋紧以及收先项目的规范，原有发展农村集体经济的一些政策优势不断弱化，不仅村级用地指标更加难以落实，而且生态环保要求的逐步提高，也会对生态涵养区、水源集聚区工业、休闲旅游业的发展产生明显的抑制作用；另一方面，依靠这种发展模式，一些地理位置偏僻、区位条件差、基本发展要素缺乏的村很难在短期内取得集体经济发展的突破，市域内村级集体经济发展的非均衡性难以发生根本性的改变。因此，守护型的经济发展模式在降低市场风险、创新农村集体经济生存和发展方式的同时，也制约了其进一步发展的空间。

在农村集体经济生存和发展模式发生根本转型的同时，近年来宁波村级集体经济的管理体制也发生了重大转变，市域内农村社区的集体经济大都进行了股权改制，股份合作制的制度形式逐渐取代了传统的产权虚置、政企合一的农村集体经济管理体制。从改制的内容来看，宁波村级集体经济的股权改制中的股份分配依据两个原则：一是，按籍分配”，凡是村民，不分长幼，股份平等，俗称“人口股”；二是在此基础上的“按农龄分配“，每一年农龄折为一股，俗称“农龄股”。经过改制、分配到人的股份可以继承，但不能退股和抵债，在具体的管理中实行的“一股一票”和“按股分红”的原则。从制度变迁的后果来看，这一兼具股份制和合作制特点的制度安排在一定程度上既构造出了相对明晰的农村集体资产产权关系，为农村集体经济的现代化转型提供了有效的前提；同时也保证了村民的社区福利，并为传统村庄精英留下了发展的空间，从而在一定程度上使村民与村庄精英在集体资产收益分配问题上的矛盾得到了协调。由此可见，由于关注了组织创新与产权变革，宁波农村集体经济股份合作制改革的制度变迁在一定程度上具有了诺斯意义上的“适应性效率”，对农村集体经济的市场化改造产生了显著的积极意义。但与此同时，我们也必须看到，与其他地方社区型股份合作组织产生的动因相似，宁波的农村集体经济股份合作制改革也缘起于社区成员分享集体经济收益的要求，这一制度安排“天生”具有重分配的价值取向，人们把大量的精力都花在了如何搞好“第二次分配”上，而对农村集体经济可持续发展的关注程度不足。从宁波的许多农村社区股改方案来看，我们也不难发现，无论是集体资产的量化，还是股权的配置，或者是股份合作经济组织架构的建立，所有的改革方案无不都是围绕着公平分配这一核心思想来设计的，而对事关农村集体经济可持续发展的产权制度建设等深层次要索却涉之甚少。因此，宁波农村集体经济的管理体制变革存在着结构性的困境，而且随着股份合作制改革的深入推进和股份经济合作社运作管理的转型，这种结构性的困境及其引发的问题必将凸显得愈加明显。具体说来，这种结构性的困境主要有以下几个方面：

1.产权模糊的困境

现代经济学认为，制度创新是促进经济增长的决定性因索，而产权改革又是制度创新的关键和核心，因为产权是所有制的主要内容，如果没有具有排他性和流动性的产权，就不会有有效率的市场主体，市场经济体制也就不能真正确立。因此，建立起一个有效的产权制度，对于农村集体经济管理体制变革而言至关重要。那么，宁波村级集体经济的股权改制能否建构起一个有效的产权制度呢？从表面上看，通过股权的分类和配置，宁波的股份合作制改革似乎解决了农村集体经济发展过程中所面临的产权问题，但事实上作为一种偏重分配的制度设计，这一制度安排是忽视产权建设的，并没能真正解决农村集体经济发展过程中的产权困境。首先，在宁波的农村集体经济股改实践中，量化到户（人）的股份是不完整的产权。宁波的股改方案明确规定量化到户（人）的集体资产仍归村（社）股份经济合作社集体所有，社区成员所拥有的股权仅是一种分配依据，虽然允许股权继承、转让，但却不允许股权抵押、赠送、买卖、提现，而且即使是继承和转让也仅限于社区内部。因此，改制后由村民转化而来的股民并不享有终极性的财产所有权。其次，量化到户的股权实行固化式管理，不仅所有的村（社）经济合作社都不允许外部资金注入来改变产权结构和分享收益，而且在社区内部也实行的是“一刀切断”式的股权管理制度，股权呈现出静态化的态势。因此，宁波村级集体经济通过股改所建构起来的股权仍具有浓厚的社区性和封闭性的特征。再者，尽管宁波股改的股权配置方案中废除了集体股的设置，在一定程度上解决了农村集体资产产权虚化的困境，但这一问题解决得并不彻底，因为在股权收益的分配方案中明确规定，每年各村股份经济合作社的净收入中都要提取一部分公积金、公益金用作社区公益、福利事业，这实际上等于保留了集体股，从这部分资金的支出结构上看，我们就不难发现，公积金、公益金的用途实际上同传统的集体股收益的用途基本上是一致的，一般也主要是用作办公费用、人员工资、养老保险、退休金发放、困难补助等方面；而且与传统的集体股收益一样，这部分钱主要由董事会来支配，使用起来比较灵活，并没有一个统一的规范，村庄精英有足够的牟利空间。因此，尽管废除了集体股的股权设置，但宁波的股改并没能彻底解决农村集体经济发展过程中的产权主体虚化的问题。

2.政企不分的困境

在城乡分割的制度背景下，村庄组织是种种运行机制作用的主要载体。在这些机制的长期作用下，村庄组织成为了农民生存和发展所依赖的特定场域。在这样的情境下，一般具有地缘优势的近郊农村，都会在自身逐渐转型成为新型城市社区治理主体的同时，利用城市化、工业化过程中迅速壮大的社区集体经济为行政村（社）范围内的居民建立起一个“拟单位制”的社区生活体系，因此，农村的集体经济组织普遍具有社区型企业组织的性质，其运营和管理一般都具有政企不分的特点。那么，股份合作制的改革能否革除这样的弊病呢？从宁波的股改实践来看，目前这还是一个尚未解决的问题。首先，股改以后，宁波农村社区中建构起来的股份经济合作组织的社区性依然存在，其仍然要负责包括社区居民生活补贴、社区合作医疗、社区养老、社区助学、社区基础设施建设与管理等在内的庞大的社区公益事业，因为尽管多数的农村都进行了村改居的行政管理体制转型，但这种结束村落体制的根本性制度变迁，似乎并没有真正改变什么.因为政府很难、并且也不急于拿出巨额财政来替代原村委会管理社会事务的公共支出。从现实来看，改制后的每个股份经济合作社每年都至少要拿出净收益的15%（以公积金、公益金的形式从净收入中提取）用于以上这类社区建设、管理和村民福利等公共支出。因此，对农村集体经济的股份合作制改造无法改变“村民”对“村落单位”的依赖，“村庄单位化”的现象也无法破除，村社企业的社区属性也依然拥有生存的土壤。其次，村（社）“两委”干部和股份经济合作社董事长、总经理等主要管理人员大多是按三块牌子、一套班子的模式来配备的，村（社）干部一般都兼任着股份经济合作社的领导职务，权力精英过度使用的现象也依然存在，“三驾马车、一套班子”的传统村社管理模式根本无法破除。这样的组织架构和制度设计不仅表明改制后的股份经济合作组织只是虚拟的股份合作制.离现代企业制度的要求还有很大的差距；而且也使得股份经济合作社根本无法脱身于本应由村（居）委会承担的公共管理事务之外；同时，由于权力过度集中，村民有失去对权力精英进行有效监督的危险，这在一定程度上为他们的牟利行为创造了制度的空间和现实机会。

3.“身份”归属的困境

由于我国还没有农村集体经济合作组织法，在进行农村股份合作改革时，往往面临着无法可依的尴尬，尤其是关于农村股份经济合作社的"身份”登记制度的缺乏，使得对这一集体经济组织的“身份”定位遭遇到了困境。从现实来看，宁波的农村集体经济股份合作制改造也存在着这样的问题。首先，因为缺乏统一、规范的登记制度，改制后的宁波农村的股份经济合作社基本上都只经过了乡镇（街道）政府的文件批准，但都没有进行工商登记或社团法人登记，所以，其大都未能取得任何一种法人地位。这样的制度短缺不仅直接导致了股份经济合作社市场主体地位不明确的现实困境，而且给其经营管理带来了障碍，因为没有一个合法的“身份”，农村股份经济合作社很难融入市场竞争的大舞台、把自己做大做强，当前大多数村股份经济合作社的收入主要都来自物业收入而非产业或资本收入，固然与农村股份经济合作社的资金、技术、管理水平低下有关，但另一方面不明确的身份定位对其进行产业或资本运作的制约作用也是显而易见的。其次，由于“身份”定位不明，使得目前宁波多数的农村股份经济合作社不具备独立的市场行为能力，其用于经营的银行账户多用村（居）委会的名义开户，而经济往来所用的票据也多延用农村集体经济组织内部往来结算票据。虽然这样的交易方式规避了纳税的成本，但由于这些票据获取不了体制内的税务部门的认可，在经济往来过程中越来越难以为交易，对象所接受，由此给股份经济合作社经营行为造成的负面影响也就越来越大。但如果完全按照现有的企业法人的运营模式进行管理，股份经济合作组织又面临着缴纳高昂税款、增加经营成本的风险，这势必会对股民的分红造成不利的影响，对于农村集体经济受益者——村民而言，这是他们难以接受的。所以，股份经济合作社的身份定位问题的解决需要一个系统的制度创新，单一的制度安排往往会因为缺乏配套制度的有效支撑而衍生出新的问题。

4.精英牟利的困境

作为一个理性的行动者，谋取利益始终是村社精英的一个本质特征，无论是传统的士绅阶层，还是计划经济时代的“非所有者”委托代理人，抑或是市场经济中的“政府经营者”，实现自身利益的最大化一直都是理性的村社精英矢志不渝的追求，而且长期以来村庄治理的体制安排也为这些基层统治者的牟利行为提供了先天性的制度空间。他们利用国家资源侵占村民利益的行为已经成为了一种难以根除的痼疾，土地产权制度的先天缺陷又使这一问题雪上加霜。那么，农村集体经济股份合作制改革所带来的农村经济体制转型能否解决村社精英牟利的问题呢？从宁波农村集体经济股权改制的实践来看，尽管从产权关系入手的农村集体经济管理体制变革使村社精英的行动更加规范，但其并没有完全祛除其牟利的可能性。这主要表现在以下几个方面：首先，股份经济合作社的运作仍缺乏有效的监督。从改制的过程来看，经过股份合作制改造以后，农村集体资产要通过股份经济合作社——这个类似企业的组织来管理，它的管理是通过一"等级序列的管理体制来实现的，在这个管理过程中，社区成员之间逐渐产生了严重的分化，一小部分人逐渐成为了拥有社区财产经营和管理权利的特权者，而大部分人则被排斥在这一管理过程之外，很难获取足够的信息，对其进行监督。因为企业的采购销售等经营环节往往都发生在社区之外，一般村民根本无从获得信息；而且分散为不同工序的生产活动也很复杂，村民能够看到企业的产品，却无法对这些产品进行准确的量化。因此，集体资产的企业管理方式存在着缺乏事实监督、企业经营状况不明和集体资产收益权虚化等问题。虽然通过股权的设置，村民成为了股东，而股东具有了解公司经营状况和财务状况的知情权，似乎可以解决这一问题了。但事实上，股东知情权的实现取决于两个条件：一是公司经营财务状况的透明度；二是股东对企业运作的认知能力。就宁波的农村集体经济管理体制改革而言，这两个条件显然并不充分，一方面，股份经济合作社刚刚成立，难免会保留一些传统农村集体经济的痕迹，经营和财务状况做不到像《公司法》规定的股份公司那样公开透明；另一方面，对于那些刚刚迈入城市门槛的农民而言，他们普遍受教育程度较低，缺乏企业经营管理方面的专业知识，很难有实际监督的能力。这些因素的存在客观上都为村社精英的牟利创造了条件。其次，如上文所言，农村集体经济股份合作制改革存在着村社精英权力过度使用的现象。从宁波农村社区的实际来看，绝大多数村社的政治精英和经济精英都是合二为一的，多数村（居）委会党支部书记都兼任社区股份经济合作社董事长，就是对这一现象的最好佐证。在这样的组织架构背景下，用于村（居）公益事业资金分配使用规范的缺乏，以及股份经济合作社基于提高自身市场活力而不断增加的经营自主权等都为村社精英留下了可以牟利的空间和机会，由此集体资产流失和村社干部“搭便车”行为的发生也就不足为奇了。

制度经济学家诺斯认为，有效的制度能为组织提供适应性效率，也就是说，有效的制度替代、转换和扩散过程可以使组织提高效率，并具有创新的能力和愿望。从我国农村集体经济发展的历史演进来看，以往发展农村集体经济的措施往往是简单的优惠政策的制定，忽视了经济发展模式和管理体制创新的关键环节，而当前宁波农村集体经济发展过程中呈现出来的守护型的经济发展模式和社区股份合作制的改革，虽然关注了村级集体经济发展路径的转型和管理制度的创新，但其也依然无法根治农村集体经济发展过程中需要解决的发展空间限制、产权模糊、政企不分、市场主体地位不明、精英牟利等结构性的问题。所以，发展模式的转型和管理体制的变革尽管规避了市场竞争、关注了分配公平，在一定程度上缓解了农村集体经济发展和分配过程中的市场风险和利益冲突，但却也因为本身存在的结构性困境而不能真正成为推动农村集体经济可持续发展的有效制度。这样的制度后果表明，作为一个生态空间与社会经济环境交互作用的特殊区域.农村集体经济的转型与发展所面临的难题是多面向的，并且转型和发展得以发生的环境也并非“理想型”的具体情境，因此，农村集体经济的发展需要进一步的制度创新来加以支撑。基于当前新农村建设的实际和契机，笔者认为可以从以下几个方面入手来推进宁波农村集体经济的发展：(www.xing528.com)

1.要进一步深化配套制度改革，为农村集体经济发展提供良好制度环境

农村集体经济的形成有一个漫长的历史过程，涉及的因素较多，是一个复杂的社会构成，在其发展模式和管理体制变革上，政府的观念需要转型，不要期望一次变革能把农民的就业与社会保障、村集体经济的持续发展与合理分配、村（居）管理制度的有效衔接、村民到市民的转变等问题全部解决。相反，只有那些深藏在表象背后的社会保障、土地、就业、教育、社区治理等一系列制度不断成熟，农村集体经济才能和谐、可持续地发展。随着城市化、工业化以及新农村建设进程的进一步推进，宁波农村集体经济发展所面临的结构性问题也许会得到更为彻底的解决，但这显然需要更为深入而全面的制度建构与实施机制的确立。

2.要通过制度创新，降低非经济性因素对农村集体经济发展的负面影响

农村集体经济组织是农村社区居民多重利益高度复合、社会资本高度集中的场域，有关它的变革始终难以摆脱一系列的非经济性因索的影响，经济制度的安排常常因此要作出某些非经济的调整。对于宁波农村集体发展而言，这些影响因索最为显性的是社区性家族文化产生的庇护关系与权力斗争以及乡村单位化必须承担的社会成本。这表明，嵌入村落社会结构当中的传统社会资本固然可以在一定程度上实现村落企业或内部治理的效率，但它在解决村庄内部利益矛盾的同时，也为对产权的侵犯留下了巨大的空间。因此，要通过制度的创新尤其是产权制度的建设，让这种“非经济的调整”所造成的负面影响降至最低。

3.要加大扶持性制度供给，为农村集体经济发展提供推力

虽然随着城市化、工业化以及新农村建设进程的进一步推进，农村的集体经济普遍都面临着难得的发展机遇，但机遇转化为现实需要一定的条件，其中重要条件之一是政府的合理性，制度供给，否则，机遇不仅会流失，甚至还会转变成为挑战。从宁波农村集体经济发展的实践来看，当前的当务之急是要利用新农村建设的契机，做好以下几个方面的制度供给：首先，要加强土地制度建设，做活土地文章。一方面，市、县、镇三级要共同落实村级集体经济用地指标，全市农村推行村级发展留用地政策，在开发建设区域联片安排所辖各村集体经济发展用地，用于建设集体商业街区、小企业孵化区、民工居住区等规模化二、三产业项目。另一方面，要积极探索农村建设用地流转，增强土地资源流通增值功能。其次，要加强公共财政制度建设，减轻农村集体经济负担。市、县、镇三级政府加大公共财政向村级延伸和覆盖的力度，支持农村道路水利建设、办公文化设施建设，实行村主要干部报酬县、镇、村三级统筹，加强农村环境整治和管护，对农村保安、保洁、保绿实行经费补助。同时，加强农村新型合作医疗、五保户供养、烈军属优抚等方面的经费保障，努力减轻村级集体负担。第三，要实行税费优惠，增强农村集体经济的发展活力。村集体物业租赁含有的房产税、营业税、教育附加、水利基金等税费地方政府所得部分要以奖励或公共设施建设补助等方式返还；村级工程建设所征的有关税费要以基础设施建设补助方式返回给村集体；村属企业或村域内民营企业的税费地方政府留成部分要切出一定比例归村集体享有。第四，要深化结对帮扶，构筑农村集体经济发展新载体。以联镇带村、下派农村工作指导员、村企结对为载体，出思路、出资金、出人才、出技术.帮助村级搞好规划建设，发展集体经济。

总之，农村集体经济是我国农村经济的重要组成部分，其对于搞好村政建设、拓展公共服务、改善村民的生产生活条件有着至关重要的意义。在社会主义新农村的建设进程中，我们有必要采取有针对性的措施、策略或者制度来推进村级集体经济的发展，从而为社会主义新农村建设夯实基础。

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[6]傅晨.《论农村社区型股份合作制制度变迁的起源》.中国农村观察，1999.2

[7]张静《基层政权--乡村制度诸问题》.浙江人民出版社，2000

[8]轩明飞.《股权改制与精英“牟利”——项“城中村”社区组织改革的经验研究》，中国农村观察，2006.1

（作者单位：宁波大学）