综合报告：宁波法治建设成效与展望（2007年）

毛利奇

摘要：2007年，围绕法治宁波建设的总体目标，宁波市法治化进程呈现出全面推进的趋势，在民主政治、地方立法、依法行政、公正司法、法制宣传教育、法律服务、社会治安综合治理等方面的工作成绩突出。但由于受多方面条件和因素的制约，宁波市的法治建设还面临不少问题和挑战。法治宁波建设是一个不断探索、不断实践、不断深化的过程。从趋势展望看，2008年宁波的民主法治建设面临着良好的发展机遇，科学发展观和社会主义和谐社会的理念将在宁波的法治建设中得到进一步的体现，经济社会的法治保障水平将有所提高。本文围绕推进法治建设的主要环节和法治建设的阶段性目标，对2008年宁波的民主法治建设提出了建议。

2007年是我国提出依法治国方略的第十个年头，也是中共宁波市委作出《关于建设法治宁波的决定》的第二个年头。一年来，根据法治宁波建设的目标，按照科学发展、和谐发展的要求，宁波市的法治建设总体状况良好，在民主政治、地方立法、依法行政、公正司法、法制宣传教育、法律服务、社会治安综合治理等方面的工作成绩喜人，亮点纷呈，法治化进程呈现出全面推进的趋势。

1.民主政治发展有新进展

2007年，依法民主选举了新一届各级人大代表，选举了新一届宁波市国家机关领导成员。依法依章协商推荐了新一届市、县（市）区政协委员。新一届人大代表、政协委员体现了广泛的代表性。新的社会阶层代表人士在各级人大代表、政协委员中的数量有所增加，一批非公有制经济代表人士（包括私营企业主）、留学回国创业人士、受聘于外资企业的管理技术人员、律师、会计师等新社会阶层的代表人士进入了宁波市各级人大代表、政协委员的名单。人大常委会组成人员联系代表、人大代表联系群众、公民旁听人大会议等制度得到了进一步落实。大批人大代表、政协委员依法运用代表建议权和委员协商权，积极为改革开放的大局，为经济、文化和社会的发展，为人民群众强烈反映的问题建言献策，坚持把发展经济、改善民生、促进和谐作为重大政治义务，认真行使职能，体现了强烈的责任感和使命感。2007年，市人大代表、政协委员的提案、议案、建议呈现了三大特色：第一，人大代表、政协委员十分关注和谐社会的构建问题，对完善社会保障制度、加大弱势群体帮扶、区域协调发展、加强居民小区停车管理等问题反映比较集中；第二，对加快城市道路建设、缓解市区交通拥堵、提高城市服务和管理水平等问题反映比较普遍；第三，加强生态保护，建设环境友好型社会、经济节约型社会成为人大代表、政协委员关注的焦点。

2.基层自治组织和民主管理制度不断健全

城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织等在保障公民和法人合法权益中的作用日益明显。各县（市）区进一步加强了基层民主建设，总结推广了基层民主管理的好经验、好做法。如海曙区人大常委会积极探索，在社区设立代表联络站、代表工作室，组织人大代表进站开展接待活动，收到了积极的效果。在农村基层民主方面，以农村村党委会提议案、党员大会议议案、村民代表大会定议案等为主要内容的农村事务“三会决策”机制得到了落实。村民（社区）自治机制有所深化，农村“四民主、两公开”制度全面落实，依法保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。总体看，公民的政治参与有所扩大，推进了民主的制度化、规范化、程序化的进一步发展。

3.各方参与的法治建设工作格局初步形成

宁波市委成立了建设法治宁波领导小组。各地根据市委的要求，建立了相应的领导小组和工作机构，党委统一领导、各部门分工负责、全社会齐抓共管、人民群众广泛参与的法治建设工作格局初步形成。各级党组织和领导干部带头学法、懂法、用法、守法，贯彻民主集中制，坚持重大决策、重大事项党委集体讨论决定，坚持和完善了地方各级党委全委会、常委会工作规则，地方党委对同级人大、政府、政协等组织的领导核心作用不断加强。中共宁波市委出台了《关于市委及县市区委“一把手”用人行为的意见》、《领导干部任期经济责任审计实施办法》等制度规范，在党委系统中重大事项报告、述职述廉、组织谈话等成为民主监督的重要形式。

4.市、县两级人大贯彻实施《监督法》富有特色

2007年是实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的第一年。市人大常委会制定了贯彻实施监督法的若干意见，重点明确了常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题以及执法检查项目的提出和确定程序等八个方面的工作内容。市、县（市）区人大常委会按照监督法实施要求对相关工作制度进行了修改完善，还对不符合监督法规定的制度作了修改或废止。一年来，市、县两级人大常委会监督工作成效显著，表现在：

监督工作重点突出，方向明确。市人大常委会围绕全市改革发展稳定大局，将环境保护、节能降耗和疏港交通建设作为常委会三监督将重点，同时，围绕关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，将食品卫生与安全、社保金管理、农村社区文化建设作为常委会另外三大监督重点，着力在保障民生、维护民利、促进社会和谐上下工夫，取得了良好的监督效果。另外，加强了法律、法规实施情况的监督检查。市人大常委会组织对《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国档案法》及《宁波市档案管理条例》、《浙江省招标投标管理条例》的实施情况进行了执法检查。执法检查的报告列入了常委会会议审议议题，市人大常委会有关专门委员会或工作委员会对执法检查意见整改落实情况进行了跟踪检查。

监督实效不断提高。市、县两级人大常委会按照既敢于监督.、又善于监督的要求，在做好听取和审议“一府两院”专项工作报告，计划、预算执行情况的监督，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查等监督的基础上，着力推进工作监督和法律监督，并启用了质询、特定问题调查等“刚性”监督手段。同时，注意把专项监督与综合监督、初次监督与跟踪监督、听取专项工作报告与开展执法检查、推动自行整改与依法纠正结合起来，增强了监督工作的针对性和实效性。市人大常委会与“一府两院”建立了正常、畅通的工作联系制度，及时与“一府两院”及有关部门进行沟通，督促“一府两院”研究落实监督中发现的问题。

集体行使监督职权，民主集中制充分体现。市、县两级人大常委会在监督工作中，坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取意见，把开展监督活动、作出相关决议建立在倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧的基础上。重大问题坚持常委会集体讨论，会议表决，过半数通过，自觉接受代表和群众监督。

监督工作透明度高。监督工作“一公开、三通报、五公布”的规定得到了落实。监督信息通过网站等载体公开，供社会公众查阅。对一些重大监督活动，还专门设立群众热线，开展网上意见征集，主动接受代表和群众的监督。对监督的结果，能及时向代表通报、向社会公布，保证代表和群众对人大常委会行使监督职权的情况进行了解和监督。

在遵循国家法制统一的前提下，充分发挥地方立法的作用，市人大常委会和市政府积极探索建立与国家立法相衔接、相配套，符合市场经济规律，适应宁波实际需要的地方公共管理制度体系。按照科学发展观和建设和谐社会的耍求，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法，并坚持立法以人为本，创造有利于人的全面发展的制度环境。

1.科学编制地方立法计划，高质量完成立法任务

坚持立法为民的理念，围绕全市经济社会发展和事关人民群众根本利益的重大问题，把立法决策与改革发展稳定的重大决策相结合，加强立法基础工作，规范立法程序，扩大立法民主，提高立法质量。市人大常委会按照突出重点、急需先立的原则，科学编制了五年立法规划项目库（2007年-2011年）和2007年度地方性法规制定计划。完成了《宁波市环境污染防治规定》、《宁波市文物保护点保护条例》、《宁波市城市排水和再生水利用管理条例》三项地方性法规的制定任务。修改了《宁波市城市房屋使用安全管理条例》等两件地方性法规。对《宁波市节约能源条例》等十个立法调研项目进行了广泛的论证和调研。市政府制定了《宁波市行政自由裁量权行使规则》、《宁波市城乡规划编制与审批办法》等10件政府规章和20多件规范性文件。

2.增强地方立法的透明度，不断扩大地方立法的公众参与

市人大常委会和市政府在立法程序上，加强了开门立法的制度建设，提高了地方立法的透明度，广泛集中民智、反映民意、维护民益。在起草地方性法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案时，采取了听证会、论证会、座谈会、上网、登报等多种形式广泛征求人大代表、政协委员、利益相关人、专家学者和基层组织等方方面面的意见，对立法的合法性、合理性、操作性等方面进行了全面论证，并向社会公开征集地方性法规和政府规章项目建议。市政府所有的立法项目草案都在市政府门户网站和政府法制网站上公布，征求公众意见，接受公众评论。

3.开展地方立法实施情况评估工作，推动立法机关、实施机关与社会的良性互动

市人大常委会法工委对地方性法规《宁波市城市供水节水条例》进行了实施情况评估。市政府法制办对《宁波市城市照明管理办法》、《宁波市医疗救助管理办法》、《宁波市人才中介服务机构管理办法》三个政府规章进行了实施情况评估。围绕有关地方立法项目的学习、宣传、培训工作情况、相关规定的实施情况、配套制度的制定情况、部门之间协调配合情况、行政执法责任制的落实情况、有关行政处罚的实施情况、立法规范本身的合理性和可操作性、社会对有关地方立法项目了解程度等方面的情况，通过座谈会、实地调查和问卷调查等多种形式进行了综合评估，全面了解了有关地方立法项目的实施情况。

2007年，宁波市各级政府以贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》为重点，进一步加强和改进政府制度建设工作，加强行政执法，强化政府法制监督，不断提高依法行政能力，推动了依法行政工作不断深入。

1.市、县两级政府科学、民主、规范的决策机制和程序建设有新进展

市、县两级政府普遍实施了公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，对涉及公共利益或人民群众切身利益的重大决策，如重大建设项目、规划编制情况等通过向社会公示、召开座谈会、听证会、论证会等形式，广泛听取意见和建议。健全了对涉及法律问题的重大事项决策的合法性审查制度。建立健全了行政决策监督机制和责任追究制度。

2.不断提高制度建设质量

市政府按照立法决策和改革发展稳定决策相结合的原则，科学编制政府立法计划。从宁波市经济社会发展实际需要出发，加强了有关市场主体建设、新农村建设、城市建设和管理、自主创新、资源节约、劳动和社会保障、生态环境保护、安全生产、外来务工人员保护等方面的制度建设和管理规范，进一步改进了政府立法工作方法，拓宽法规和规章草案的起草途径，在提高政府立法质量方面作了积极探索。

3.不断加大政府法制监督力度，全面推行行政执法责任制

根据国务院《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，市政府印发了《关于进一步深化完善和全面推行行政执法责任制的实施意见》，并根据工作需要出台了9个配套文件。对各级政府行政执法机关的行政执法主体、执法依据、执法权限、执法程序、执法目标和执法责任进行了全面梳理。建立了评议考核机制，把行政执法责任制工作纳入了各级政府的目标管理考核。

4.健全规范性文件备案审查制度，加大了对抽象行政行为的监督力度

市政府对各县（市）、区政府和市政府各部门报送备案的规范性文件加大了审查力度，经审查认为合法、适当的，每季度在《宁波日报》和宁波市人民政府网站上公布文件目录。经审查认为不合法或不适当的，书面通知发文单位停止执行，由发文单位及时修改或者废止，不能作为行政管理依据。

5.不断在行政复议制度和机制上进行探索和创新，发挥行政复议在构建社会主义和谐社会中的作用

市政府召开了全市行政复议工作会议，对加强行政复议工作提出了指导意见。全市行政复议机关积极受理行政复议案件，畅通行政复议渠道，实施多项便民措施，在互联网上开通申请行政复议渠道。行政复议案件的审理质量不断提高，切实维护了群众的合法权益。

6.继续做好审批制度改革和规范行政许可工作

在清理和规范行政许可项目的基础上，对全市所有行政许可项目的实施主体、受理、审查、告知、听证、评估等内容进一步加以规范，制定了相应的配套制度，落实了行政许可审批责任。为改进行政许可方式，减少行政许可环节，在不增加行政机关人员编制和内设机构的情况下，积极推进行政机关内设机构改革，把分散在政府部门不同处（科）室的行政许可职能整合起来，探索行政机关内设机构行政许可职能集中与整合（归并）工作，设立行政许可处（科），并移驻行政服务中心承办行政许可职能。

7.积极发展电子政务，依法推行政府信息公开制度，不断提高政府工作的透明度

政府上网工程发展迅速，社会公众可以通过政府网站无障碍地获取政府已经公开的信息；政府网站突出了信息公开、在线办事、公众参与三大功能，架起了社会公众与政府沟通的桥梁。政府信息公开有关制度得到了落实，使政府的权力在群众的监督下，公开运作，有力地促进了机关作风的改进和政府职能的转变。

8.政府不断强化社会管理和公共服务职能

行政服务中心建设得到加强，全市建成了以市行政服务中心为龙头，11个县（市）区和宁波国家高新科技园区、东钱湖旅游度假区综合行政服务中心为主体，部门专业服务中心和街道（乡镇）便民服务站为补充，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的窗口式行政服务体系。办理行政审批事项和公共服务事项430多项，形成了集行政许可（审批）、资源配置、行政监察和社会服务于一体的综合性行政服务平台。同时，按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作；运作统一管理”的总体要求和“管办分离、依法监督、统一管理”的基本原则，推进公共资源交易统一平台建设。在继续推进和规范工程建设项目交易、国有土地使用权出让、政府采购、国有产权交易等四大类公共资源交易的基础上，重点推进了国家有限自然资源的商业性开发经营项目、依附于市政公用事业及设施的经营性项目、非经营性的市政公共设施的维护管理项目的公共资源市场化配置。加强了对外来务工人员和流动人口的服务与管理。市、县两级政府成立了外来务工人员和流动人口管理的专门工作机构，出台了有关外来务工人员社会保障、子女受教育等方面管理与服务的工作意见和措施，出台了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》。市政府2007年10月发布的《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》规定了自2008年1月1日起宁波市的外来务工人员可以免费享受工伤保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险的待遇，有关的费用统一由用人单位缴纳。同时，积极探索政府管理重心下移，不断理顺县、镇、村三级管理关系，加快乡镇政府职能转变，强化公共管理和社会服务，调整和撤并乡镇政府的内设机构。采取委托或派驻等方式，组建了城镇管理综合执法机构，对镇域范围的交通、环保、城管等行使管理权。推进了乡镇行政服务中心建设。

9.加强了应急管理工作

2007年，结合国家《突发事件应对法》的颁布实施，全市应急组织体系和应急管理机构建设得到加强，覆盖全市县、乡、村三级的疫情监测网络和直报系统进一步建立健健全；气象、地震、地质、海洋、农林、环境、化工、燃气、疫情、卫生等灾害、事故和事件的监测预警系统建设得到加强。全市的应急预案体系初步建立。目前，全市已制订各级各类应急预案1000余件，基本覆盖各类突发公共事件。市政府及各有关部门制定并实施了《宁波市突发公共事件总体应急预案》、33件专项应急预案、8件专项保障工作方案、157件部门预案，市级预案体系已初步建成，基本实现“横向到边”的要求。11个县（市）、区制定了相应的总体预案、专项预案与部门预案。全市各级政府和有关部门根据各级总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和有关保障预案，认真开展了预案的应急演练工作。

全市人民法院落实“三项承诺”情况良好。2006年省十届人大四次会议审议批准的《浙江省高级人民法院工作报告》提出了“努力做到不使有诉求的群众因经济困难打不起官司，不使有理有据的当事人因没有关系打不嬴官司，不使胜诉当事人的合法权益因执行不力、不公得不到保护”的三项承诺。2007年，市、县（市）区两级法院制定了相应的措施，落实“三项承诺”总体情况良好。

1.加大了司法救助力度，方便群众诉讼

积极为有诉求但确有经济困难的群众提供司法救助，为人民群众提供诉讼便利。依法扩大司法救助的范围，对城市“低保人员”、农村“五保户”、“特困户”以及没有固定生活来源的残疾人、孤儿等当事人一律免交案件受理费；对追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、社会保险金、劳动报酬和经济补偿金等案件，一律缓交案件受理费。同时，简化司法救助审批程序，除最高人民法院明确规定的十三种可以司法救助的情形外，当事人只要提供乡、镇政府或其他相关单位出具的其确有经济困难的证明材料，起诉时申请缓交诉讼费的，就能够得到准许。

2.建立了司法救助基金

对因交通事故或其他人身损害等急需救助的，或因被执行人没有履行能力而申请执行人确有经济困难的，给予了必要的救助。同时，完善司法救助和法律援助工作的衔接机制。对已经接受法律援助的当事人申请司法救助的，人民法院不再审查其是否符合经济困难的情形，直接作出给予司法救助的决定。

3.加强了立案接待大厅的建设，完善立案接待大厅设施和功能

市、县两级法院全部建成了符合标准的立案接待大厅，立案区、立案调解区、信访接待区、判后答疑区、休息区、书写区等区域划分合理，功能完整，使之成了集立案、接访、咨询、查询诉讼流程、传递诉讼材料、收结诉讼费用等功能于一体的诉讼服务窗口。人民法院有关诉讼收费的办法和司法救助的规定在立案接待大厅以明显的或方便查询的方式予以公示，以方便人民群众了解司法救助的有关规定。当事人在立案接待大厅能得到“一站式”的服务。

4.建立了导诉制度，加强诉讼指导

在立案接待大厅设立导诉岗，有专人负责解答诉讼咨询。在发出案件受理通知书和应诉通知书的同时，告知当事人诉讼权利和诉讼义务，提示诉讼风险，引导当事人正确行使诉讼权利，履行诉讼义务。对文化程度低、诉讼能力弱的当事人，行使法官释明权，加强举证指导。根据需要设立了审判、执行流动站（点），实行预约开庭、假日法庭、巡回审判等便民措施。

5.加强了审理期限的管理和非审理期限的程序管理，减少当事人讼累

加强了对案件审理期限的监督和检查。对确需延长审理期限的，按规定程序审批，防止随意延长。实行案件繁简分流，凡法律关系明确、争议不大的案件，依法适用简易程序进行审理。缩短文书送达、案卷移送、申请鉴定等非审理期限，在解决案件久拖不决等问题方面有所进展。

6.案件流程管理制度不断健全，案件质量评查机制逐步完善

全面落实了公开审判制度，完善公开机制，除法定不公开审理外，一审案件全部实行了公开审理。同时，探索建立符合审判权、执行权运行规律的案件流程管理制度。对立案、审判、执行及案卷归档的各个环节实行跟踪监督，保证各个环节衔接顺畅。强化裁判文书说理。除适用简易程序审理和当场清结的案件外，裁判文书加强了对双方有争议的证据的分析、认证，充分阐述裁判的依据和理由，提高裁判的说理水平。实行了判后答疑释理制度，做好服判息诉工作。判决宣告后，当事人有疑问的，由案件主审法官负责解答和说明。

7.积极探索解决执行难问题(www.xing528.com)

建立了全市司法执行协助工作联席会议制度，负责指导、协调、处理法院执行协助工作中遇到的困难和问题，调动多方力量支持法院依法开展执行工作。同时，不断强化执行协助机制和措施，充分发挥执行威慑机制和协助网络机制的作用，合力破解“执行难”。

人民检察院积极开展法律监督工作，按照“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，在依法批捕刑事犯罪嫌疑人、提起公诉、抗诉、查处职务犯罪案件、对诉讼活动中的违法情况进行监督等方面突出重点，维护司法公正。在履行对刑事诉讼活动的监督职责方面，以有案不立、立案不当为重点，加强立案监督；以防止错捕错诉、漏捕漏诉为重点，加强对刑事侦查活动的监督；同时加强了刑事审判活动的监督，对认为确有错误的刑事判决和裁定，依法提出抗诉或者提请上级检察机关抗诉，加强了对法院刑事审判权的监督制约。以抗诉为主要手段，积极推行抗诉书说理改革、检察建议启动再审程序、推行网上办案等机制，提高抗诉质量，增强监督效果。以规范监管活动、防止超期羁押为重点，加大对刑罚执行和监管活动的监督力度。加强对刑罚变更执行的监督，建立了逐案审查、逐件登记、逐人建档的长效机制，对违法减刑、假释等情况提出纠正意见，强化刑罚执行监督。开展了核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动。突出查办了司法不公背后的腐败案件。积极开展“打黑除恶"、惩治商业贿赂犯罪等专项行动，开展重大责任事故涉及的渎职犯罪等专项工作，不断增强法律监督效果。同时，强化工作制度建设，改革完善内部监督制约机制，以规范执法，提升工作水平。贯彻落实检察机关执法办案的内部监督规定和检察工作流程规范，以纠正违法办案、保证案件质量为中心，开展检务监督试点。对检察机关自行查办的职务犯罪案件，进一步落实了讯问全过程同步录音录像制度。同时，强化了上级检察院对下级检察院的工作监督。

1.高起点启动“五五”普法活动

在巩固和深化“四五”普法成果的基础上，制定了“五五”普法规划，这个普法规划实施开局良好。市和各县（市）区党委、政府召开了“五五”普法动员大会。出台了《宁波市2007年普法依法治理工作实施意见》。市级和各县（市）区机关及行业管理部门分别制订了各自的工作计划或实施方案，并组织实施。

2.组织开展了系列法制宣传教育活动，大力宣传重点法律和新法律法规

开展了“道路交通安全法宣传月”活动，对《道路交通安全法》、《浙江省实施〈道路交通安全法〉办法》等交通法律法规进行了集中宣传。开展了《中华人民共和国物权法》宣传教育活动，利用各类传媒对重要法律进行了广泛宣传。

3.大力推进农村法制宣传教育

对各县（市）区和农村基层“五五”普法骨干，市直机关、驻甬部省属企事业单位普法联络员、司法所长和调委会负责人进行了培训，并通过市“远程教育网站”向全市农村和社区直播法制教育课，组织广大农民收听收看法制专题讲座、辅导讲座，接受网络直播教育培训，扩大了法制宣传教育的覆盖面，收到了良好效果。选择与农民群众生产生活密切相关的法律法规，组织开展普法宣传教育工作。积极实施和落实农村法制宣传教育阵地建设“五个有”要求，即每个行政村有一个法制宣传栏、有一所法制学校、有一支普法队伍、有一套普法制度、有一个普法图书角，保证农村法制宣传教育工作持续有效开展。继续组织开展“送法下乡”活动。市普法办组织有关法律工作和法律服务专业人士，赴乡镇农村为农村干部群众提供法律服务和法律咨询，满足基层群众的法律需求。

4.突出重点、以点带面，分类推进重点对象学法用法

加强了领导干部和公务员学法用法工作。重视抓好领导干部学法制度落实，市级有关部门下发了《关于进一步加强领导干部和公务员学法用法工作提高依法执政能力的实施意见》，对领导干部和公务员学法用法工作的目标、学法内容、学法制度、组织领导和保障等提出了具体要求和措施，以促进和加强全市领导干部和公务员学法用法工作规范化、制度化建设。加强青少年法制宣传教育，全市各级各类学校根据“分类施教”原则，结合不同年龄段学生的认识水平和理解能力，采取多种形式开展了法制宣传教育。积极开展企业经营管理人员和外来务工人员法制宣传教育。对外来务工人员的法制宣传教育，按照“属地管理"和"谁主管谁负责、谁用工谁负责”的原则，把法制宣传教育结合到公安、劳动和社会保障、工商行政管理、计生等部门为外来务工人员办理《暂住证》、开展职业介绍、办理营业执照和年检验照等管理和服务活动之中。

5.加强了法制宣传阵地和宣传队伍网络建设

整合办好广播、电视、报刊和网络等传媒法制宣传教育栏目，大力宣传“法治宁波”。宁波各大报刊、宁波电视台、宁波电台对“法治宁波”建设情况作了大量报道，社会效果良好。市普法办组建了具有丰富法律知识和实践经验的法律专家组成的宁波市“五五”普法讲师团。同时，继续建立和发挥普法联络员、法制宣传教育志愿者等队伍和工作网络的作用，进一步夯实法制宣传教育工作基础。

1.全市各级党政机关深入开展平安建设工作

全市各级机关加大矛盾纠纷排查调处力度，市、县、镇三级党政领导采用包案等形式调处重点信访案件和其他矛盾纠纷，努力化解各类矛盾和群体性事件。建立健全维护社会稳定工作机制，继续加强社会治安综合治理工作机构规范化建设，深化基层平安建设工作，推进社区、村、企业综合治理工作室（站）建设，推进平安企业创建活动，不断扩大平安建设工作的覆盖面。全市各级公安机关对刑事犯罪始终保持主动进攻和高压的态势，坚持大案、要案侦破工作与多发性侵财案件侦破工作并举。继续保持了对杀人、绑架、涉枪、涉暴等严重暴力犯罪和涉黑涉恶有组织犯罪、涉众型经济犯罪的打击力度，对盗窃电瓶车、摩托车案件和破坏电力通信设施等多发性侵财型案件，组织开展了治安专项行动，着力加强了外来人口管理，强化了外来人口信息采集与录入工作，着手探索人口流出地公安机关派驻民警管理流动高危人口工作。强化了各项治安行政管理，全面落实各项安全管理措施。进一步抓好了交通、消防安全管理，全面落实安全生产管理目标责任制，充分整合社会资源，大力推进交通、消防管理社会化进程，“企业认管路口”等道路交通管理社会化工作得到落实。加强了消防基础设施建设，加大了火灾隐患排查整治的工作力度。通过平安建设工作，宁波市的社会治安总体平稳，没有发生在全国、全省造成恶劣影响的重大事件，刑事案件上升势头得到有效遏制，群体性事件、信访事件、刑事案件发案、安全生产事故等总量指标均呈现出逐年下降的良好态势。

2.不断丰富人民调解的工作内涵和手段，推进人民调解组织形式、工作机制和工作领域的创新

积极建设新型调解组织，拓宽调解领域。在公交系统、保险系统、劳动等领域设立了新型调解组织，使调解组织的触角伸向各行各业，适应群众需求。如市司法局和公安局联合在全市全面推行交通事故纠纷人民调解工作机制，取得了很好的社会效益。通过加强人员培训、检查调解质量、推行先进经验、为基层人民调解工作提供示范等形式，促进和规范各调解组织的规范化、高质量运作。出台《人民调解员等级制度实施意见》，深入推行人民调解员等级制度，使人民调解工作跃上新台阶。积极指导各类调委会建设工作，深入开展处置突发性群体民事纠纷工作，完善预警、预案预防工作机制。突出排查重点，增强调处工作的针对性和实效性。

3.不断完善帮教安置工作机制

按照帮教工作制度化、规范化和安置社会化的思路，使归正人员安置帮教工作逐步走上规范化管理之路。通过规范帮教程序，开展分类帮教，建立安置基地，落实安帮基金和建立安帮志愿者队伍等各项举措，使归正人员不脱管、不漏管，在减少重新违法犯罪方面起到了明显的效果。

进一步加强了法律援助组织建设，推动法律援助向基层延伸、向农村延伸。从强化乡镇法律援助站职能入手，通过基层网络整合基层司法行政的资源，建立了农村法律援助志愿者队伍，把司法所、法律服务所以及其他热心法律援助工作的人员纳入志愿者队伍。加强了基层法律援助的申请移送工作，人民群众在乡镇、街道办事处内就可以就近申请法律援助，对符合条件的，由乡镇法律援助站移送各法律援助中心。

继续以创建“民主法治村（社区）”为载体，按照建设社会主义新农村的要求和社区建设的新变化，完善创建标准，推进基层民主建设。出台了《关于在全市农村和社区开展“民主法治示范村（社区）”创建活动的实施意见》和《民主法治示范村（社区）考评标准》。基层民主法治村（社区）星级达标活动稳步推进，全市三星级以上民主法治村（社区）达2216个，占70.5%。通过建立农村“一村一法律顾问”制度支持律师、基层法律服务工作者参与社会主义新农村建设，为建设现代农业，繁荣农村经济，提高生产力水平提供法律服务，促进农村经济组织依法经营、依法管理；帮助农村开展民主法治村创建工作，推进农村民主法治建设进程。

2007年宁波的民主法治建设成效显著，体现出全面推进的态势，但是，由于经济社会发展基础、民主法治的基础、法律实施体制机制等方面的制约，总体来看，与新形势提出的客观要求相比，宁波的民主法治建设还滞后于经济和社会发展的需要，滞后于宁波经济社会发展“走在全国前列”的要求。社会治安形势依然严峻，刑事发案仍然在高位运行，影响社会稳定的因素仍大量存在，群体性上访事件仍时有发生，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍有发生。存在的主要问题是：

司法公正的保障机制与人民群众的司法需求之间还有一定差距，司法公信力需要进一步提高。对法院的审判权、执行权的监督制约机制不够完善，法官自由裁量权的行使不够规范，对法官的办案监督不够有力，办案效率需进一步提高。法院执行难的问题仍然比较突出，有的法院解决执行难的问题方法不多，措施不够有力。个别法院的领导和干警对人民法院“三项承诺”的认识还不到位，工作没有真正落实。司法救助基金的建立、审批、发放程序需要进一步规范，个别法院的司法救助工作制度不够完善、工作不够规范。法律监督能力还不强，对职务犯罪案件的侦查手段比较单一，民事行政检察工作机制不够完善。对贪污贿赂犯罪发现不及时，与人民群众的要求还有差距，法律监督力度、质量和效果需要提高，法律监督的保障机制与实际要求有一定差距。司法机关队伍的素质与经济社会的发展的要求相比还有一定距离，司法队伍的职业化道路和职业道德建设还不尽如人意。外部环境对公正司法的干扰还比较突出。对司法权的监督还有待进一步加强等等。

地方立法工作尚不能满足改革和发展的需要，地方立法的质量有待于进一步提高。地方立法项目的全局性、综合性、超前性不够，许多立法项目囿于现行行政管理体制和模式，缺乏对市场经济条件下以经济手段、市场机制调控市场行为的研究和运用。立法项目起草渠道单一，起草工作受政府部门牵制较大，部门利益法制化的现象仍有发生，对人民群众权利的保护相对不足。有些立法规定比较原则化，操作性不强，对立法项目的可行性、解决实际问题的针对性缺乏充分的论证，不能切实解决实际问题。

行政管理体制与发展市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍。制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效地解决实际问题。对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。有些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。行政执法协调配合和法制监督效力有待进一步加强。一个行政行为同时涉及多部法律、多家行政执法部门的情况客观存在，使得执法部门之间的协调配合十分重要。但在执法实践中，由于部门之间缺少沟通，执法信息隔裂，导致许可、监管、处罚等环节脱节，出现相互推诿现象。领导干部的知识结构和法律素养不能适应依法办事的需要，执行法律、运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不高。行政执法体制还不能适应严格执法的要求，行政执法机构设置不是很科学，机构多、职能分散，导致执法部门之间互相牵制过多，难以形成合力。在行政处罚、行政许可、行政机关履行法定职责领域，群众行政复议、行政诉讼（“民告官”）案件比较多，而且群众胜诉率较高。2007年的行政复议、行政诉讼案件中，群众胜诉的比例在15%左右。被提起行政复议、行政诉讼的部分具体行政行为中存在着行为合法性不够，缺乏法律依据；行政主体超越职权作出行政行为；行政行为事实不清，证据不足；行政不作为或行政不合理作为；行政行为违反法定程序；行政行为适用依据错误等问题。反映出一些行政机关依法行政能力不强，偏重办事效率而忽视了执法公正，处事草率等问题。

县、乡两级政府依法行政不适应程度更加突出。基层政府从事法制工作的机构和人员明显不足。县级政府法制机构一般仅有2-3人，多数与政府办公室合署办公。不少县级政府工作部门没有法制工作人员，乡镇政府基本上没有专职法制工作人员。县、乡两级政府在全面推进依法行政中存在着明显的不适应。

有关农村、农民的立法和制度建设滞后，不能适应建设社会主义新农村的需要。在制度的制定与修改过程中，更多的取决于政府部门的意见和态度，农民作为社会的弱势群体，其利益没有得到足够的重视，所制定的法规、规章、制度、规定往往与农民、农村的实际要求在某种程度上相脱离，从而使不少法律、法规、规章难以在农村得到有效的贯彻执行。农村地区经济和社会文化事业发展相对滞后，农民学文化、学法律保障不够，农村法律服务体系不够健全等等。

普法的针对性还不够强，重点不够突出，普法的形式比较单一，实际效果不够理想。依法治理地区、部门之间发展不平衡，还存在诸多薄弱环节。基层社会矛盾的调处机制还不够完善。

导致这些问题的因素是多方面的，既有经济社会发展基础问题，也有民主基础等方面的制约；既有法律实施体制机制的原因，也有法治观念上的问题；既有工作机制和考核办法上的问题，也有执法人员的素质问题；既有法律规范本身不够完善的问题，也有法律贯彻实施中的问题；既有机构职能配置不合理的问题，也有法制工作机构力量薄弱、执法保障不够等问题；既有国家法治基础薄弱的制约，也有地方经济社会发展的制约。从国家法治基础看，由于我国没有像西方发达国家那样经历了相对完整的民主化、法治化演变过程，包括从形式法治向实质法治的演变，从政府权力逐步扩大到控权机制不断完善的演变等过程，我国目前法治建设的环境和社会基础依然薄弱，传统的人治色彩依然比较浓厚，法治建设实际上还处于由人治向法治转型的过程中。随着法治框架的建立和法治化程度的不断提高，人治与法治的矛盾与冲突会不断显现，甚至在某些方面可能更加突出。在相当长的过程中，法治建设面临的挑战与难度不可低估。宁波在法治建设过程中遇到的问题从一个侧面反映了我国法治建设过程中的问题与挑战。这些问题和挑战也与宁波市目前改革处于攻坚期、经济社会处于转型期的发展特点与发展过程密切相关。宁波市的经济社会发展的系统性、复杂性、艰巨性和紧迫性日益增强，对法治建设的挑战也日一益增强。在经济发展方面，近几年来，制约宁波市经济增长的资源要索因索十分突出，特别是土地资源、水资源、能源等，而且建设用地日趋紧张，耕地面积持续减少，将在较长时期内制约宁波市经济社会的发展。在社会管理领域，宁波市也面临着如何按照构建社会主义和谐社会的要求，培育多元化的社会自治主体，如何营造使公民社会发育的良好环境，使社会的自主和自治能力得以加强，如何形成政府和社会良好互动的格局等方面的挑战。在生态环境保护和社会稳定方面，总体上看，宁波市因经济发展模式不当带来的环境压力日益加大，影响社会稳定的各种矛盾日益突出。当前宁波市的经济增长方式总体上仍以粗放型增长为主，由于区域位置、产业结构等因素和受条件所限环保设施没有跟上等原因，环境保护的压力较大，经济增长的环境代价总体上还比较大，近年出现了因环保问题造成的群体性事件。影响社会稳定的突出矛盾依然存在，包括安全生产、外来人口管理等，使法治建设面临诸多挑战。另外，如何实现私权与公共权力的协调、和谐也是目前宁波民主法治建设面临的突出问题。只有人权得到尊重和维护，公民各项基本权利得到保障，公共权力得到合理限定并且严格依法行使，政府与公民各自在法律框架内行使权力（权利），履行义务，才能实现充满活力和安定有序的社会状态。而公民权利（私权）与公共权力，只有通过系统合理的法律安排和法律实施的监督机制，才能得到持续有效的实现。以执法为例，一项法律要得到顺利实施，一般取决于三个条件：第一，该法律本身必须是一部良法；第二，有一套比较健全的法律实施机制；第三，具有有利于法律实施的社会基础。其中，良好的实施机制是确保法律得到实施的关键。现行的法律实施制度，往往重在机构的设立，而不重视机构的保障，更不重视法律运行机制的建设。由于宁波市的法律实施体制机制方面还存在一些问题，影响了法律的顺利实施。以上这些因素在各个方面影响着宁波的法治化进程。

从总体上看，宁波市民主法治建设的基本现状是：机遇与挑战并存、成绩与问题并存、紧迫性与长期性并存、动力与阻力并存。

建设法治宁波是着眼于落实科学发展观和构建和谐社会的要求，是贯彻省委建设法治浙江决策的一项重大部署，也是宁波市现代化建设“四位一体”总体布局的重要组成部分。法治宁波建设是一个不断探索、不断实践、不断深化的过程。法治作为一种秩序形态和社会治理方式，有其本身的发展规律。总体上看，法治化是一个逐步推进的历史进程，法治的进程必须适应本国、本地经济发展水平、政治环境和文化基础，而经济、政治和文化的发展有着不可超越的历史规律。因此，法治建设是一"庞大的系统工程，需要综合考虑，统一筹划，重点部署，逐步推进。2008年将是法治宁波建设的重耍一年，展望国家和宁波的发展形势，法治宁波建设尽管仍然面临着不少困难和挑战，但更多的是面临着良好的环境和机遇。

从党和国家对法治建设的要求看，国家推进法治化的进程将会不断加快。党的十七大报告指出，我国的“民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”。这两个“不完全适应”，不仅仅存在于立法领域，也存在于执法和司法领域。以立法领域为例，民主法制建没与扩大人民民主不完全适应，主要表现为：随着现代化事业的发展，人民的民主需求不断扩大，参政议政的意识和愿望不断提升，改善民生的要求不断广泛，而我国在这些方面的立法仍然滞后，有关人权、社会保障、教育、医疗卫生、社会公共安全等方面的立法不够完备，或者缺乏可操作性和可执行力。民主法制建设与经济社会发展不完全适应，主要表现在有关社会主义市场经济的法律体系还不够完善、不够先进等等。为了有效解决目前我国民主法制建设中的问题，党的十七大报告强调，根据全面建设小康社会的伟大目标的要求，必须按照科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。这不仅是发展中国特色社会主义对法治建设提出的新要求，也标志着我国法治建设进入了一个新的发展阶段。可以预见，国家推进法治化的进程将不断加快。特别是，围绕贯彻落实科学发展观与建设社会主义和谐社会的要求，国家在立法、司法、依法行政等方面将会有不少大的举措。在贯彻落实科学发展观方面，科学发展观的第一要义是发展，发展是当代中国的主题，也必然是社会主义法治建设的主题，成为法治发展的战略思想。社会主义法治建设在坚持科学发展、以人为本等方面将会有新的提高。国家将通过法制来引导、规范、保障、促进经济社会发展，为经济社会发展创造良好的制度平台和执法、司法环境，并将在法律上、制度上体现和实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。在为社会主义和谐社会提供法治基础与保障方面，国家在立法领域将更加注重社会公共利益与个人利益的平衡、人民短期利益与长期利益的平衡、经济发展与人权保障的平衡、经济发展与社会发展和生态环境保护的平衡；在执法和司法领域更加注重以人为本、注重对当事人的尊重与说服，注重培育社会主体的社会责任感与自律意识。另外，国家的法治建设在体现全面协调和统筹兼顾的要求方面将会有新的提高，首先是要求坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一（这是社会主义法治的本质特征和总体目标）；其次是经济立法、社会立法、政治立法、刑事立法、民事立法、涉外立法、程序立法等立法制度的相互衔接；再次是中央立法与地方立法的协调一致等等。

从宁波经济社会发展的要求看，社会对法治保障的需求十分迫切，宁波的民主法治建设已经具备了比较好的经济基础、社会基础和文化基础。围绕贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的总体目标，宁波市已经在科学发展、和谐发展方面建立了初步的制度基础和实施机制。总体上看，2008年宁波的民主法治建设面临着良好的发展机遇，宁波市将在加强地方立法、推进依法行政、确保司法公正、强化法律监督、深化基层依法治理和普法教育等法治化方面有新的发展。科学发展观和社会主义和谐社会的理念将在宁波的法治建设中得到进一步的体现，经济社会的法治保障水平将有所提高。

当然，法治化将是一个由浅入深、由低到高的长久的发展过程，建设法治宁波不能够追求发展速度，而应该更加注重适应经济社会整体的均衡、协调、和谐、可持续发展和人民群众的长远利益。从整体上看，科学的法治理念和法治意识、健全完善的制度体系和运行机制、高素质的执法人员，是推进法治建设的主要环节。因此，如何在法治化建设的实践中科学把握阶段性的主要目标；如何围绕建设法治宁波的整体行动框架，通过制度建设、机制建设使有关内容得到有效的落实；如何通过健全制度体系和形成有效的机制作为保证，把政治、经济、文化和社会生活等方方面面纳入到制度化、法律化的轨道；如何从整体上推进民主法治进程的问题，是下一步宁波法治建设中必须认真面对的关键问题。根据法治建设的要求和现状，应当通过加强地方立法、推进依法行政、确保司法公正、强化法律监督、深化基层依法治理等工作，切实保障社会有序运转；通过开展普法教育，培育现代法治文化，提高全民法律素质，努力在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的良好氛围。把社会主义法治理念贯彻落实到经济社会发展的各个领域，完善市场经济体制，规范社会建设管理，真正把法治精神、法治意识融入人们的头脑之中，努力形成各方依法办事、公民知法守法的良好氛围。

1.注重建设和谐法治

这是建设和谐社会的必然要求，是社会主义法治建设的主旋律。宁波的民主法治建设应在制度上、机制上更好地坚持党的领导、人民民主和依法治国的有机统一，并且在加强法治建设的协调性方面有新的提高。法治建设是一个庞大的社会系统工程，在系统内部的立法、司法、行政执法、法制宣传教育等方面之间，应做到和谐统一，同时要注重系统配套、整体推进。为此，要注重法治建设的科学性，相关制度、措施之间的协调性，兼顾各方面的利益，注重工作的有序性、平稳性、连续性。要建立健全相应的组织机制、监督保障机制和执行机制，科学规划，整体推进。

2.法治建设应按照务实原则来展开，回应社会需求和经济社会环境的变化

要从解决宁波经济社会发展法治保障中的主要问题入手，从当前面临的突出问题入手，按照务实原则来展开，更好地为宁波经济社会发展服务，既要毫不动摇地坚持正确的政治方向，突出民主取向，不断创新，又要务求实效，不搞形式主义，努力使法治建设能够更加符合宁波经济社会发展实际，在尽可能不损失公民已有政治利益的前提下，增加原来所没有的利益，使人民群众实实在在地感受到法治建设带来的利益，从而使他们自觉地参与到法治建设中来。要逐步完善民主制度，促进民主建设不断深入，保障人民群众知情权、参与权、表达权与监督权。同时，法治建设应当及时地、负责任地回应社会需求和经济社会环境的变化，为解决社会最迫切的民生和民权问题提供法治保障，保障人民群众的利益得到最充分的表达。

3.进一步加强制度建设，不断提高地方立法质量

在立法起草方式上，要注重发挥立法工作者、实际管理工作者和专家学者等多方优势，积极探索多样化立法起草方式，努力把握立法内容的民主化、科学化、合理化，使地方立法更加符合市场经济发展的规律。立法所确定的内容都要明确、具体，针对性、可操作性要强，便于遵守和执行。要按照精简、效能、统一的原则，合理调整、确定行政权，有关行政管理的立法应当突出行政指导、综合管理、激励性管制的内容，促进政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。同时，要做好地方性法规、规章的清理、修订、完善工作，做到“立、改、废”相结合，保证地方立法合法有效，及时解决地方立法因不合时宜带来的问题。

4.全面加强依法行政，推进法治政府建设进程

政府行政管理法治化的程度，直接影响着甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程。法治政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的运行和政府的行为都受到法律的规范和制约，政府讲究有限、有效、诚信、责任和服务。法治政府最基本的特征，就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事，防止权力被滥用。必须进一步贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加强和改进政府制度建设工作，强化政府法制监督，提高法制服务水平，全面推进依法行政。加强行政执法能力，提高行政执法的规范化水平，不断探索、实施行政执法制度创新，提高行政执法效率。根据依法行政和“精简、效能”的行政管理原则，科学、合理配置行政管理执法职能，减少职能交叉和重复，积极探索决策（管理）与执行分离的行政管理制度新模式，整合行政执法资源，加强行政执法机构的协同配合，探索行政执法绩效评估和奖惩办法等措施，使行政执法工作系统、规范、有序，形成一种良性循环。

5.努力促进司法公正，进一步规范执法行为，加大法律监督的力度，维护社会公平正义

健全司法纠错机制，落实错案责任追究制度。加大生效裁判的执行工作力度，采取有力措施，建立有效工作机制，切实解决执行难问题。更加注重于社会矛盾纠纷的化解，切实维护全市社会政治稳定。按照“把化解社会矛盾作为政法工作主线”的要求，进一步在提高积极预防能力和依法处置能力两个方面下工夫，严防发生重大群体性事件。

6.进一步树立社会主义法治理念，做好普法与依法治理相结合工作

加大对法治宁波建设的宣传力度。倡导人性化的现代法治理念，让执法回归人性，让法治体现人文关怀。

7.重视基层民主法治建设，适应社会主义新农村建设的要求，加快有关农村、农民的立法和制度建设，增强农村干部和群众的依法办事能力

8.重视建设现代法治文化，不断提高各级各类公职人员特别是各级领导干部依法执政、依法决策和依法办事的观念和水平，不断提高公民的法律素质。在全社会培养崇尚法律、尊重法律的氛围，促进法治理念和意识的提高。

9.进一步完善法治建设的领导体制，为深入推进法治建设提供组织保障

法治宁波建设是有领导、有步骤、有组织地自上而下推进的伟大事业，必须体现强有力的领导，进一步坚强组织保障工作。

[1]李林、王家福，《依法治国十年回顾与展望》，北京：中国法制出版社，2007年10月第1版

[2]夏勇、李林，《法治与21世纪》，社会科学文献出版社，2004年8月第1版

[3]《十七大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2007年10月第1版

（作者单位：宁波市法制办）