湖南绿色矿业：构建生态补偿新机制

构建生态补偿机制是一项较为复杂的系统工程。如果按照生态补偿的阶段划分，矿产资源开发的生态补偿可以分为开发前的预防性补偿、开发过程中的即时性补偿以及开发后结束后的修复性补偿等三个阶段，每个阶段都包含补偿主体、补偿客体、补偿方式、补偿类型、补偿标准等生态补偿的基本要素。因此下面分别对生态补偿机制中的各要素进行分析。

（一）生态补偿主体

按照“谁破坏，谁补偿”的基本原则，生态补偿的主体应该是在矿产开发过程中对造成生态破坏负有主要责任的利益相关者，通常是矿产开采者。对于预防性生态补偿和即时性生态补偿而言，根据该原则，其补偿主体都应该是对生态破坏直接负有责任的经济主体，也即矿产开发企业。而对于修复性生态补偿的补偿主体的确定稍微复杂些，这里主要有“新账”和“旧账”的区分。对于旧账而言，即历史遗留的问题矿山，由于责任主体无法界定或者界定不清楚，因此只能由政府来担当补偿主体。政府在生态补偿中要充分发挥其主导作用，主要通过一些非市场途径，如直接给予优惠贷款、财政补贴、财政援助、实施利率优惠、技术输入、对有利于环境保护的行为予以鼓励等来进行补偿。^[50]对于那些跨越两个或多个行政区域的矿区生态治理，各地政府应该在省政府的统一协调下共同承担生态补偿的责任。除此之外，各地政府应该对辖区内的老矿区承担补偿的责任。对于“新账”而言，也就是那些在相应的规章制度建立完善并生效之后新开的矿，就要按照新的规定进行补偿主体确定。由于新开矿区产权和责任界定明晰，按照“谁破坏，谁补偿”的基本原则确定补偿主体。因此作为矿产资源开发最直接参与人和受益人的开发者，应当主动承担起生态补偿的责任，通过市场推进的方式使得市场主体主动参与到生态补偿的过程中来。

（二）生态补偿客体

生态补偿根据补偿对象的不同，可以分为对物与对人的补偿。对物的补偿又可以分为两类：一是作为资产状态的自然资源客体，即矿产资源自身价值（目前我国征收的矿产资源税和矿产资源补偿费，就是对该部分的补偿）。二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统，即生态环境价值的损失补偿。对人的补偿，是指对在环境保护活动中利益损失者的补偿。首先，对矿产资源自身价值进行补偿，保护生态环境是生态补偿的最终目的，因此生态环境是生态补偿的最终对象。应该受到补偿的生态环境有两种：一是受到破坏的生态环境，如被过度开采的矿藏、被盲目开垦的土地和乱砍滥伐的森林等，这类被破坏的生态是我省生态补偿的重点；二是保护相对较完善的生态环境，这类生态虽然相对完好，但是由于自然损耗和有可能受到人为破坏，这类环境也存在被破坏的潜在危险，因此也应当适当予以补偿。其次，对人的补偿，应包括因矿业开发而丧失发展机会的矿区居民和其他相关受害者，对这类人应当给予一定补偿。

图14-3　矿产资源开发生态补偿客体

（三）生态补偿原则

一是可持续发展原则。湖南矿产资源开发的生态补偿应当遵循可持续发展的原则，也即在矿产资源开发过程中，要通过生态补偿促进自然的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展。可持续发展原则更强调的是生态补偿的目的，也就是一切都以可持续发展为目标。二是公平、公正、公开的原则。即补偿规则公开透明，补偿过程公正合理，补偿标准比较公平，三个原则三位一体，共同影响着生态补偿的效果。三是权、责、利相统一原则。在生态补偿的现实中，权力和利益往往成了责任的对立面，然而，没有无权利和利益的责任，也没有无责任的权利和利益，权利与责任应当是对等的。生态补偿的主体应当按照得到权利的多少承担起应负的责任，补偿对象也应当按照权利受损程度得到相应的补偿。^[51]

（四）生态补偿方式与期限(www.xing528.com)

生态补偿的方式指的是补偿主体进行生态补偿的具体措施和方法，而补偿期限则指的是某一种补偿方式的执行期。

从生态补偿的主体角度看，基于市场失灵和政府失灵两个导致环境问题的基本原因，生态补偿方式可以分为政府补偿和市场补偿两种形式。对于新建矿山和正在开采的矿山而言，它们的补偿主体集中、产权界定清晰，所以其补偿更适宜于采取市场的手段来解决。对于补偿主体分散且产权不易界定的矿山，政府有必要对其采取强制性补偿手段。^[52]

而以矿产资源开发的阶段为标准进行划分，可以分为矿产资源开发初期补偿、中期补偿，后期补偿。具体来说，在矿产资源开发初期，生态补偿的主体主要是矿产开采者的预防性补偿，所采用的补偿方式包括设计环保型的开采方案、增加矿区开采过程中可能用到的生态恢复预算以及引进新型的绿色环保生产技术等。这个阶段的生态补偿期限为从立项到动工的这段时间。在开发过程中，补偿主体还是主要由矿产开采者来担当。在这一时期，矿产开采者要根据开采过程中出现的新问题及时调整生态补偿方案。对于有能力自己实施生态补偿的矿产企业，可以自行决定采取何种措施对生态进行补偿，只要能达到预定补偿效果即可，主要可用的措施包括改进生产方案、增加资金预算、引进新型设备等。对于无力进行生态恢复的企业，可自行通过社会公开招标聘请有经验的环保公司进行治理，也可委托政府部门进行招标。这个阶段的生态补偿期限应不超过矿山开采期。在矿产开发后，对于废弃矿区的治理，按照“新旧分治原则”区别对待。老矿区由于责任界定不清，生态补偿主要由政府执行。具体操作上，政府可以采用公开招标的方式委托专业环保公司进行治理，也可以号召当地居民和企业积极参与矿区的生态恢复建设，并给予他们经济补助。

在补偿时，政府如果财力雄厚，可以选择将矿区的生态环境一次性治理到位；若政府财力欠佳，则可以选择分期治理，逐步将矿区生态环境恢复到理想状态。对于新矿区的采后治理问题，政府可以通过相关法律法规要求矿产开发企业在开发前缴纳一定数额的矿区恢复治理保证金，这能促使开发者在矿产开发完毕之后进行恢复性建设。如果矿企对矿区的恢复性建设完成达标，则退还其保证金；若治理不达标，则政府可以将其保证金交由第三方用以恢复矿区生态环境，不足部分继续向开采者追缴。对于开采后的生态补偿期限可由政府以规章制度的形式进行确定。^[53]

（五）生态补偿类型

生态补偿的方式一般分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。针对不同区域和类型可以采取不同的补偿方式，或者联合采用几种方式，以实现最优的补偿效果。^[54]政府通过制定相关的法律、法规及政策，保证补偿资金来源并补偿到位，实现生态补偿对生态建设和保护可持续发展的支持作用。对于矿产资源开发生态补偿而言，资金补偿是最直接和最易实现的补偿办法，当然，也可以通过政策补偿等方法对受偿者进行补偿。

（六）生态补偿标准

在进行矿产资源开发生态补偿时，应运用多种经济手段来体现矿产资源的价值，一是其固有的自然资源价值，即未经人类劳动参与、天然产生的那部分价值，它取决于矿产资源的不可再生性、稀缺性和耗竭性；二是固有的生态环境价值，即矿区生态环境和矿产物质对生态系统的功能性价值；三是基于开发利用该种资源的劳动投入所产生的价值，其中也包括了为保护和恢复矿产资源开发过程中的生态环境所需劳动投入。^[55]从前文分析可知，目前湖南采取的矿山地质环境恢复治理保证金制度制定的补偿标准偏低，现行的补偿标准只是考虑了矿产资源的固有价值，对其生态环境价值和保护恢复矿山的劳动价值均未计入。

而在实际操作层面，矿产资源开发生态补偿标准依据，一般从生态成本、支付意愿和支付能力三个方面进行考虑。第一，生态成本是核算开发对生态环境产生的影响，可以使用“替代法”，通过对其他同等数量和质量的生态服务和产品的成本进行估算，从而推知开发对生态环境产生影响的成本。第二，支付意愿是矿产资源的开发者、受益者愿意为开发生态补偿可能支付经济补偿的数值，它与受益者的受益性质、受益程度、对生态补偿的认识水平、对生态补偿的效果和将来继续受益的预期程度以及当地的经济发展水平、收入水平密切相关。最大支付意愿处于机会成本与矿产资源开发受益者的利益增加量之间。第三，矿产资源开发地区地方财政能力和矿产资源开发者、受益者的支付能力是矿产资源开发生态补偿过程中必须要考虑的重要方面。如果支付标准超过他们的支付能力，会影响受益地区和受益者自身的经济发展，同时可能隐藏着采取多种手段逃避生态补偿的危险，不利于流域生态补偿的顺利进行。