国外实践：经验与启示

（一）国外实践经验

1.美国的矿产资源开发生态补偿制度

纵观世界各国，美国是最早开始关注矿区生态环境修复并且制定矿产资源开发生态补偿法律政策的国家，1920 年颁布的《矿山租赁法》明确要求保护土地和自然环境。“二战”后，随着露天采矿业的迅速发展，对土地和环境造成的严重破坏，公众对制止露天开采，加强环境保护的呼吁引起许多州政府的注意。1939 年西弗吉尼亚州颁布《复垦法》，这是美国第一个有关采矿的法律，它对矿区环境修复起了很大促进作用，并对荒废的矿山土地进行复垦利用，有效控制了水污染。此后其他各州也开始运用法律手段以管理采矿的生态环境修复工作，印第安纳州、伊利诺伊州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州、肯塔基州等陆续制定相关法律。20 世纪70 年代开始，美国展开大规模的环境立法，虽然经过了30 多年的发展，美国有环境法律法规120 多部，但是资源和环境保护最重要的国家大法是1970 年1 月1 日生效的《国家环境政策法》，其中规定“美国的各项政策、条例和政府的解释与执行均应与本法相一致”。该法从保护人类生存环境出发，集社会环境、资源、人口和经济、文化发展于一体，进行了全面协调和规划。而1977 年8 月3 日美国国会通过并颁布第一部全国性的矿区生态环境修复法规—— 《露天采矿管理与复垦法》则确定了美国的生态补偿三大制度：矿产资源开发生态补偿恢复治理基金制度、矿区开采复垦许可制度、矿产资源开发生态补偿恢复治理保证金制度。^[34]

（1）矿产资源开发生态补偿恢复治理基金制度。美国在颁布复垦法之前，矿产资源开发往往只开采不恢复，所以遗留了大量的历史问题。而恢复治理基金制度主要用于复垦法律制定前废弃矿山的生态损害，其主要目的就是恢复治理露天采煤地区，封闭和回填废弃竖井与孔洞，恢复植被，疏浚河床和处理污水；治理由于矿区废弃地造成农村地区的土壤侵蚀和环境污染灾害；修复已受到煤炭开采的不良影响的土地、水资源和环境；保护、修复、重建或增加各种受到煤炭开采作业不良影响的公用设施，如煤气、电、供水设施、道路以及保存这些设施。

恢复治理基金由美国国库划拨，由内政部长进行管理。国家废矿恢复治理基金的收取及款项的构成：一是按规定征收的恢复治理基金，露天开采的煤每吨缴纳35 美分，地下开采的煤每吨缴纳15 美分或者是售价的10%，褐煤则每吨缴纳10 美分或售价的2%；二是对按照《复垦法》规定恢复治理后的土地征收使用费减去养护该土地的开支后余下的款项；三是任何个人、公司、协会、团体、基金会为法律所述目的而提供的捐款；四是据法律规定重新收回的其他款项。

在过去的很长一段时间，美国的恢复治理基金在矿山复垦中发挥了巨大的积极作用，美国曾经多次通过国会申请并延长了废弃矿山复垦费的征收，目前其标准不变，尽管到了2020 年，美国将消减废弃矿山复垦费征收标准的20%，即露天采矿征收0.28 美元每吨，井洞开采征收0.12 美元每吨，褐煤征收0.08 美元每吨，但是这却兼顾了矿产环境的恢复治理和矿业企业费用负担的减轻。

（2）矿区复垦许可制度；美国除了形成了比较完备的矿产资源开发许可制度以外，还形成了矿区复垦许可证制度，两者是强制矿山企业对矿区生态环境予以恢复行之有效的办法。在取得开采许可证前，开采者要提交内容翔实并包括恢复治理规划的申请，对于有恢复治理信誉的矿山企业优先审批许可证；没有持有州的管理机构或者内政部颁发的许可证，任何单位和个人不得进行新的露天采煤作业。矿区复垦许可证不同于开采许可证。开采者除了获得开采许可证外，还要持有州的管理机构或者内政部颁发的复垦许可证，否则任何单位或个人不得重新打开、开发已废弃的矿井或矿区。例如进行露天采煤作业，申请的主要内容包括：开采许可证、环境评价、开采区地图及法律文书和矿区使用计划（如图14-1 所示）。矿区使用计划是获得复垦许可证的关键。其书写必须由矿区以外的专业评估专家或专业咨询机构完成，并成为矿区开采者缴纳相应保证金的主要凭证。经过审批的许可证申请者需要在45 天内缴纳相应的保证金后方可获得复垦许可证。申请复垦许可证也需要缴纳一定的费用，但该费用将纳入复垦修复保证金当中，用于历史遗留的矿区土地修复和矿区工作人员的健康安全保障。^[35]

图14-1　美国露天采煤复垦许可证申请内容

（3）复垦保证金制度。1977 年8 月3 日，美国颁布了《露天采矿管理与复垦法》，其中规定申请人在开采许可证申请已经得到批准但是尚未正式颁发前需要按规定标准缴纳复垦保证金，其主要用于开采者未执行复垦计划时用来支付复垦作业的费用。美国东部和中西部的7 个州——印第安那州、肯塔基州、密苏里州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、弗吉尼亚和马里兰州的煤炭产量占当时美国国内煤炭总产量的50%，煤炭产业也最为发达，因此美国的最初的复垦保证金制度始于这7 个州。保证金一般是复垦许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前，申请人先交纳复垦保证金，保证金数额由管理机关——环境保存局的矿山资源处决定。^[36]在确定复垦执行保证金数额时，遵循以下原则：①保证金数额应充分考虑以下几个因素：矿山种类、受影响面积、矿山地质状况、被提议的矿山使用目标和基本的复垦要求、许可证年限、预期的复垦方法和进度以及其他如水文等的标准；②保证金数额基于但不限于申请者估算的复垦成本；③保证金数额应足以保证业主不执行复垦任务时，管理机关对其保证金的罚没能完成复垦任务；④任何许可采矿区域的最低保证金数量为一万美元，并且每个阶段都有严格的验收标准；⑤保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低复垦成本的因素的变化而加以调整；⑥闭矿后两年内矿业主应持续提供担保金，其目的是确保复垦的彻底完成和复垦质量达到标准。

美国内政部露天矿矿区复垦管理办公室是负责煤矿保证金数额计算的国家机关，该机关编辑出版了《复垦保证金数额计算手册》。该手册描述了计算保证金的四个关键性步骤：①决定最大限度的复垦要求；②估算直接复垦成本，应考虑构成物的搬迁和拆除、掘土、再植、其他复垦成本等因素；③估算间接复垦成本，应考虑以下因素：重新设计费用、利润和日常开支（经常管理费用）、合同管理费用等；④计算总的保证金数量。最常见的保证金缴纳方式是履约保证、不可撤销信用证和存款证明。例如美国法律规定新矿场的企业必须依法购买一家公司的债券担保或者银行不可撤销信用证，一旦矿场破产，这家债券公司必须承担清理环境的费用。^[37]

2.澳大利亚的矿产资源开发生态补偿制度

澳大利亚是世界上矿产资源最丰富的国家之一，矿产种类繁多、品质优良，且储量巨大。目前已探明的矿产中，金、铁、铅、锌、镍、锆石储量居世界第一位。^[38]但由于在长期的矿业发展过程中未进行同步的生态环境保护，环境与生态恶化，直到进入20 世纪80 年代，澳大利亚政府开始对资源产业与环境生态进行综合管理，并制定了一系列矿区土地复垦的法律法规，如：1990年的《矿产资源开发法》、1986 年的《环境保护法》等。这些法律总体上包括了三方面的基本规定：一是从事探（采）矿者必须恢复已破坏土地及相关用地的原貌。二是在取得勘探（采矿）权之前必须提交项目规划。项目规划中必须包括土地复垦计划书和环境评价，其中计划书要涉及开采后土地用途、复垦进度、植被复原的技术方法、水土流失控制等方面，复垦要求必须与探矿或采矿活动同时展开。三是矿权所有人要与参加复垦的企业一同提交一份书面保证和若干保证金，与政府有关部门一起承担矿区复垦的责任。这些规定不仅提出了原则要求，而且提供了具体的操作方案以及保障措施。其中最主要的措施是复垦计划和保证金制度。^[39]

图14-2　澳大利亚项目规划书内容

（1）项目规划书。澳大利亚的土地复垦过程一般包括初期规划、审批通过、清理植被、土壤转移、存放和替代、生物链重组、养护恢复、检查验收等若干阶段。而矿区复垦管理工作主要由环境局负责。澳大利亚法律规定：在取得矿权之前必须提交项目规划，项目规划中则必须包括土地复垦计划书和环境评价书，用以指导矿业企业在采矿的同时完成复垦和环境保护（如图14-2 所示）。在程序上，法律规定复垦计划形成之前必须要与土地（不论私有或联邦土地）所有者磋商，地主有权要求将自己和矿权所有者之间的协议写进计划。复垦计划提交政府主管部门后，还要审查，批准通过后就要严格遵照执行。复垦要求必须与探矿或采矿活动同时展开，而且必须执行到计划完成并且达到地主满意为止。^[40]

在矿山环境治理过程中，矿业企业还要定期提交年度环境执行报告书。报告书经政府矿业主管部门审查后，由分管监察员到矿业企业进行现场抽查。检查员根据矿山环境治理状况的现场判断，可以采取口头或信件方式通知整改，问题严重的可以向上级反映，勒令矿业公司停止工作并可罚款和收回矿业权。

（2）保证金制度。澳大利亚1990 年的《矿产资源开发法》和1995 年的《挖掘工业发展法》中明确了“复垦保证金”的条款，其目的就是为了“在矿权所有者失于完成复垦责任时，保护公众的利益”。法律规定每项复垦计划都必须有足以完成复垦任务的保证金。确定某项目保证金的额度之前，负责管理此业务的自然资源与环境部的部长，要和矿权涉及土地的当地市政厅（包括地主）磋商。矿权所有者必须将保证书和保证金一道提交政府，并与政府一起承担矿区复垦的责任。作为程序性规定，保证金的建立必须按照“矿权所有者担保企业+银行+政府”的方式办理。首先矿权所有人要与参加复垦的企业一道，按照矿业法的规定，以法定银行的固定表格形式，做出书面保证。保证金的额度要求并不固定，主要根据不同地区和各种成本因素而变化。一般项目低成本运作时，大约为5 000 澳元每公顷，偏远地方的项目可能达到15 000 澳元每公顷。大型项目或生态要求高的项目，复垦保证金可能高达千万元。由于企业的流动资金限制，保证金的主要来源是银行贷款（表14-6）。^[41]

表14-6　澳大利亚环境恢复保证金收缴存标准

资料来源：Government Accountability Office.Hardrock mining：BLM needs to bettermanage financial assurances to guarantee coverage of reclamation costs[R].Government Report，2005.

在返还保证金之前，该部部长必须与当地市政厅和地主磋商。如果复垦按照“标准许可证条件”或“复垦计划”顺利执行，并经该部检查满意，保证金就可以退还矿权所有者。如果未按计划复垦，或者该部部长认为还须进一步工作，或者地主有合理要求，该部部长就有责任采取相应的行动。如果该部部长不同意地主的要求，则必须告知原因。如果在合理的期限内，矿权所有者疏于此事，完不成任务，该部部长就必须依据该项目的保证金推动必需的工作。如果资金不足，该部部长可以从矿权所有者处追讨。在矿权所有者申请该项目有效终止之后，如果有理由相信此复垦计划不成功，该部部长可以抵押该保证金六年，直至复垦成功。保证金将随着复垦项目的推进而分阶段返还给矿业企业。^[42]当复垦达到要求的标准时，保证金按返还标准返还。复垦标准由政府主管部门组织有关专家制定，并经法律认定。

（3）矿产资源税费的生态补偿使用。除了复垦计划和保证金之外，澳大利亚采矿企业对环境的补偿还表现在两个方面：采矿开始之前对采矿造成的直接环境损失、当地居民的收入减少和社会危害进行的补偿；另一个方面来自于开采后矿业企业向联邦政府、州政府缴纳的税收。(www.xing528.com)

采矿企业在取得勘探权、采矿权后，企业在开始工作前要赔偿地上物品损坏和其他因土地契约终止、通行权受限，损坏的环境改善及合理控制损坏等项费用。在西澳、南澳和新南威尔士，还要赔偿土地使用权损失、收入减少以及其他社会危害等费用。在澳大利亚采矿，企业要向联邦政府、州政府交矿业税。矿业税率的形式及税率高低根据矿种、矿山所在地及矿产品分组确定。澳大利亚矿业税收制度以固定费率、从价费率征收或者征收资源税租金的方式计提。政府通过税收抵扣制度来使得部分矿业税收用于矿区的可持续发展。此外澳大利亚针对煤炭开采征收了复垦税，用于土地的恢复治理。^[43]

3.加拿大的矿产资源开发生态补偿制度

加拿大是联邦制国家，联邦宪法规定，联邦和省政府分别有自己的独立立法权限。由于加拿大地表权和地下权分离，而土地大部分为省管辖或属于私人所有，因而各省矿业法是相对独立的。加拿大的矿业法形成于安大略省和萨喀彻温省。起初，《联邦矿业法》主要规定如何运输和进行尾矿储藏等，限制内容很少。后来，加拿大为推行矿业可持续发展，各省通常都要求颁发采矿许可证前，矿山必须提出关闭、复垦及后续的处理或监督费用的估计及实施计划。2001 年2 月，加拿大证券管理委员会（CSA）颁布的《矿业项目资料公布的新标准》对矿业开采和勘探工业资料签发人的资格要求及责任有明确规定。为资助公众参与联邦环境影响评估程序，加拿大联邦有关环境影响评估法规定，采矿提议者必须负担项目评议团的评议和调解费用。同时，政府在矿业活动监督机制和矿山环境评估制度方面作了进一步的完善。

（1）矿业活动监督机制。加拿大的矿业活动监督是从申请探矿开始直到闭坑后的复垦的全程监督，并且是制度化的、公众化的，更从法规上建立了监督员、资格人制度，并提出了相应的职权和职责。监督员由环境专家等专业人士担任，受政府机构委托，同时监督几个矿山，既可经常性检查，也可以进行临时性抽查，一旦发现有违规矿区，立即提出制止或修正措施。在一定时期内未达到法规要求的，政府当即下达停产通知，否则交由法庭按法律规定处理。

（2）矿山环境评估制度。加拿大将矿山环境视为可持续发展战略的重要方面，是采矿许可证的必备部分，在矿业投产前必须提出矿山环保计划和准备采取的环保措施。根据不同的矿山开发项目，运用的评估方式如下：一是筛选，即对矿山提出的环保计划和措施进行筛选，适于小型矿业项目；二是调解，对矿山开发可能产生的环境影响，涉及当事人不多的矿业项目，由环境部指定调解人协调；三是综合审查，对矿山开发可能产生的环境影响，涉及多个部门或跨多个地区的大型矿业项目，必须由联邦组织综合审查；四是特别小组审查，适用于任何政府机构或公众。

（3）复垦基金。加拿大安大略省自2006 年开始，3 年内投资2 700 万加元，用于辖区内7 000 余座废弃矿山的复垦。由于复垦是一项长期且费用较高的投入，对部分矿山来讲，往往采取多种方式：一是现金支付，按单位产量收费，积累资金，经营结束后返回；二是资产抵押，矿山用未在别处抵押的资产进行复垦资金的抵押；三是信用证，银行代表采矿公司把信用证签发给国家机构的买方并保证他们之间合同的履行；四是债券，采矿公司以购买保险的形式，由债券公司提供债券给复垦管理部门；五是法人担保，由财政排名高到一定程度的法人担保或信用好的公司自我担保。^[44]

4.英国的矿产资源开发生态补偿制度

英国矿产资源开发的生态环境恢复与其完善的规划体系密不可分。

（1）矿产规划法律制度。根据英国1947 年《规划法》的规定，英国几乎所有的开发活动都要向政府申请规划许可，制定发展规划是政府的法定义务，中央政府承担着地方规划之间协调的职能。而1990 年的《城乡规划法》、1991 年的《规划和补偿法》和1995 年的《环境法》这三部法律则具体规定了矿产资源规划的法律制度。根据这些法律制度，矿产规划管理部门应根据政府制定的《规划政策导则》和《矿产规划导则》来编制矿产开发规划，并进一步制定矿产开发政策和部署矿产开发活动，以此作为矿产开发的规划申请审批的依据。

《城乡规划法》在矿产资源规划的环境影响评价、限制矿产开采活动的补偿、矿产开发的一般程序、允许开采的条件等方面作了详细规定。英国的矿产资源开发复垦立法首次出现于1949 年，当时地方政府被授权恢复被采矿破坏的土地环境。1980 年实施的“弃用地拨款方案”目的在于为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。1990 年颁布了《环境保护法》，该法案可谓立法上的分水岭，因为它首次将污染行为界定为犯罪，并引入了“关注义务”，即所有参与处理污染物当事方的一项法定义务，采矿是最先被纳入该法污染综合治理范围的工业部门之一。同时，该法案责令当地政府对本地区进行检查，以确定是否有这种属新法定义范围、有害于人类健康和环境的污染地。英国1990年出台的《环境保护法》标志着生态补偿保证金制度开始生效。

（2）规划管理制度。矿产资源规划管理制度主要包括：一是规划申请。矿产开发活动必须向政府申请规划许可，对于周边地区具有显著影响的矿产开发项目，规划申请必须在地方报纸上刊登和在现场粘贴告示，使公众可以查阅开发项目的有关情况并提出意见；二是对矿产开发、矿山废弃物处理或辅助设施等方面实行规划许可制度；三是通过实施规划管理制度，防止未经批准的开发，并保证矿产开发活动执行规划制定的标准或条件；四是实行规划责任制度，矿产规划机构通过与矿业公司签订协议或采取其他方式，明确矿业公司的责任。

规划中与矿产资源开发生态补偿相关的主要内容包括：①矿产保护。矿产规划机构在规划中划定矿产协商区，这类规划区的矿产开采的规划申请，要由区政府和郡政府共同协商决定。②环境与安全管理。矿产规划机构应根据《城乡规划法》中对环境影响评价的有关规定，在规划中制定矿产开发方案编制的标准或要求，以避免对环境造成不可挽回的影响。③辅助开发设施。1995年的《城乡规划规定》对矿业公司建立或改变辅助办公、厂房以及闭坑后有关辅助设施处理等方面作出了规定。④废弃物循环回收利用和回填处理。矿产规划机构应在矿产开发地方规划中制定鼓励回收利用建筑废料和矿山废弃物的政策，确定选择永久和临时回收地点的标准和要求。⑤矿区土地恢复治理与复垦。矿业用地不应被荒废，而应根据适当的标准尽可能地进行恢复治理。恢复后的土地可用于农业、森林、自然保护区、公共场所、休闲场所或其他用途。规划中应制定矿区废弃土地恢复治理的政策和部署，必要的话应制定恢复治理的指南或标准。^[45]

（3）复垦基金和财税措施。英国在1951 年就通过了一项复垦法规，设立了土地复垦基金。土地复垦基金的主要来源首先是对矿产品（矿石）征收的复垦费，其次是适度的财政补贴，以此构成了资助和激励矿山土地复垦的资金库，并采取税收等经济手段控制矿产资源开发行为。在推进土地复垦的同时，英国政府采用财税措施治理环境问题。英国在环境保护方面遵循“谁污染、谁治理，谁污染、谁出钱”的原则，采用各种财税措施治理环境问题，以达到防治污染的目的。这些措施主要包括：一是收取环境管理费。某企业如需要向管理部门申请排污，必须支付管理部门为发放许可证到现场进行检查等有关费用。二是颁发废物倾倒场许可证和征收废物排放费。三是对超标准排污，处以高额罚款或判刑。四是建立损失补偿制度。五是对一些产品征收环保研究费。

（二）国外实践经验启示

通过分析美国、澳大利亚、加拿大和英国的生态补偿经验，我们可以得到以下三点启示：

一是要制定完善的矿产资源开发生态补偿的法律体系，并搭配以一定的行政和经济政策（见表14-7）。以法律的形式强制企业在开发过程中注重资源的合理开发利用及开发后进行土地复垦；出台相关法律明确界定责任主体，明确相关各方的责任和义务、补偿方式等；充分发挥生态税在环境保护中的作用，对矿业开发过程中超标准排放的有害气体、液体等征收生态税，以法律的形式确定征收标准、征收方式等。

表14-7　国外关于矿产资源开发生态补偿的法律、行政和经济政策比较

续表

二是废弃矿山和新建、已建矿山的修复治理应该分而治之。废弃矿山的修复治理主体为国家，新建和已建矿山造成的环境破坏应由矿业企业100%承担。废弃矿山修复治理的资金渠道主要来自于废弃矿山治理基金，新建和已建矿山修复治理的资金渠道由保证金体制确保。

三是国土部门应成立专门的废弃矿山治理部门，负责建立全国废弃矿山数据库和制定废弃矿山治理规划，开展相关矿业活动的监督工作和矿山环境评估活动。国家政策和地方政策要保持高度一致性，整体计划应该与地区计划保持一致。

四是矿山治理要根据“轻重缓急”的原则制定治理规划，分步加以实施。如将废弃矿山治理的重点区域锁定在城镇人口密集区，重大工程设施周边，风景名胜区，地质遗迹保护区，历史文化保护区，高速公路、国道、省道等交通干线沿线，然后再逐步向人口较少、经济活动较少的边缘地区推进。