湖南矿产资源开发的生态补偿机制问题分析

（一）尚未建立完备的矿产资源开发生态补偿法律法规体系

我国关于矿产资源开发生态补偿相关的立法仍不够完善，尽管已经颁布实施了《矿山环境保护条例》和《矿产资源保护条例》两部法规，但这两部法规都是以矿山环境和矿产资源保护为出发点而建立起来的，并非以生态补偿为出发点建立的，缺乏针对性。而且这两部法规只是初步确立了土地利用的评价规划、矿产资源开采中环境保护的原则性要求等内容，缺乏对生态补偿的相关利益各方的权利义务和责任的明确界定，也缺乏对补偿标准、补偿内容、补偿方式等具体内容的认定。究其原因，在于我国矿产资源开发生态补偿的概念还没有理清，补偿范围、资金来源、补偿标准等尚未达成一致的认识，这直接造成了矿产资源开发生态补偿国家立法阻滞，使得湖南在矿产资源开发生态补偿法规体系方面缺乏顶层设计，给湖南矿产资源开发生态补偿实践带来了障碍。

（二）尚未构建完善的矿产资源开发生态补偿制度体系

湖南省生态补偿机制尤其是矿产资源开发生态补偿机制的构建仍处于起步阶段，实施范围局限在局部试点，全省范围的生态补偿机制尚未建立，实施办法尚未出台，生态补偿基金平台未建立，全省范围的生态补偿工作还未全面有组织地展开。^[32]湖南省在生态补偿制度安排上，可用的规章制度很少，使生态补偿在实施过程中显得比较混乱、权责不清，因此在制度上无法保证生态补偿的高效实施，这也进一步限制了生态补偿的市场机制发挥作用。

此外，矿山环境恢复治理保证金制度是矿产资源开发生态补偿制度体系的重要组成部分。保证金制度规定，矿山企业在矿产资源开发前提交有关的矿山环境治理和恢复方案，得到有关部门的批准后，预先支付一定数额的保证金，当闭矿或转让矿山开采权时，经有关部门验收，该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时，用来支付恢复治理作业的费用，完成恢复治理且验收合格后予以返还。目前，湖南省保证金制度基本上是用于环境治理和生态恢复，还没有考虑到地质灾害的一些防范费用；政府只是单方面对矿区保证金进行征收，很多矿产资源生态补偿的基本问题没有得到解决；各地不同矿区生态环境治理与恢复的费用比一般工程成本高很多。因此，如何对矿区恢复费用进行核算、收取多少保证金、资金如何使用等方面都有待研究。

（三）尚未形成多元补偿方式和资金来源渠道(www.xing528.com)

一方面，湖南省目前所实行的生态补偿手段，使用最多的仍是政府补偿机制中的税收和财政支付。而市场机制主要运用的经济手段绝大部分是征收税费，而其他经济手段则运用甚少。没有具体的生态环保主体税种，相关的税收措施也比较少；征收对象不明确，征收方式不统一、征收标准不统一，征收的实际数额，远远低于土地复垦、地下水治理等生态重建工程费用。排污权交易存在着制度不成熟、规定不合理等问题。具体而言，就是政府或补偿者运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方或地区，帮助生态保护区建立替代产业或者发展生态经济产业，以增加落后地区的发展能力，形成造血机能与自我发展机制和能力。^[33]

另一方面，湖南省的生态补偿资金基本上都是来自于财政支出，资金来源显得比较单一，也增加了政府的财政负担。虽然湖南省从2004 年就开始了矿山地质保护备用金计划，但这部分资金仅能用于部分生态破坏的补偿，如矿山开采引发的山体滑坡、泥石流、地表塌陷等地质灾害的防治和恢复，而对于环境污染和生态服务质量下降等问题缺乏相应的资金支持。生态环境作为公共物品，容易出现过度使用的情况，因此理应对受益者收费，但目前湖南省乃至全国都还没有建立有效的生态系统服务收费机制。同时，相应的生态补偿金隶属于专项资金范畴，但湖南尚未针对资金的实际使用情况，建立完善的评价指标体系。在此背景下，资金的实际使用情况与利用效率难以明确，无法做到专款专用且监管失力，进而难以被充分用于生态补偿实践中。

（四）尚未明确矿产资源开发生态补偿标准

在生态补偿中，最重要的一个环节就是补偿标准的确定，但目前湖南省甚至是全国都缺乏确定补偿标准的相关技术认定。一般情况下在确定生态补偿标准时，是以生态保护成本、破坏损失价值以及系统服务价值等作为计算基础，但理论推论与实际操作存在较大偏差，因而在生态损失核算上往往存在着极大的难度，难以精确测量。因而在实际操作过程中，经常是以生态破坏修复成本为基础，进而来定位生态补偿标准。然而该办法所确定的补偿标准不仅与矿产资源开发生态补偿所需真实成本相去甚远，同时也因为治理技术水平不同而使得计算值存在一定的差异性，不具备科学的操作性。缺乏科学规范的衡量标准与技术办法导致了湖南矿产资源开发在生态补偿过程中口径不一致，上述问题基本是湖南乃至全国在矿产资源开发生态补偿中面临的主要障碍。