湖南矿产资源开发生态补偿实践概况

湖南省生态补偿实践最早始于2000 年，首先在林业领域开展，随后逐渐扩展到湿地、矿产资源等领域，并取得了一定的成就。

（一）征收耕地开垦费土地复垦费

为了保护耕地，补偿因挖损、塌陷、压占等造成的土地破坏，早在2000年1 月3 日，湖南省人民政府办公厅就颁布了《湖南省耕地开垦费土地复垦费征收使用管理办法》。对于耕地开垦，该《办法》中提到：按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位和个人负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。全省非农业建设占用耕地的用地单位在办理用地手续时都要按规定先缴纳耕地开垦费，“先补后占”的用地单位除外。今后用地单位和个人自行开垦的，返还耕地开垦费；不能自行开垦的，耕地开垦费不予返还，由土地行政主管部门用于统一开垦；耕地开垦费必须专款专用，实行项目管理。而对于土地复垦，该《办法》的要求是：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照有关法规政策规定复垦。没有条件复垦或复垦不符合要求的，必须根据土地被破坏的程度和复垦需要投入资金的多少，缴纳土地复垦费，具体标准由物价、财政、国土部门根据土地破坏程度、复垦工作量确定。土地复垦费由县级以上土地行政主管部门征收。

（二）矿山地质环境治理备用金

2004 年起，湖南省开始征收地质环境治理备用金，要求矿产资源开采的申请人在矿山开采的同时向有关部门递交矿山地质保护和治理的书面保证书，并向县级以上的国土资源部缴纳环境治理保证金。备用金主要用于因矿产开发而引发的山体滑坡、矿山崩塌、地面裂缝、泥石流和地面塌陷等地质灾害的预防和治理，以及遭到破坏的矿区地质环境的恢复治理。矿产开采人在采矿许可证到期或者矿山停办关闭时，必须对矿山地质环境进行修复治理，并向环境治理备用金管理部门申请环境治理验收。一旦验收合格的，备用金和利息全部返还采矿者。对于验收不合格的，由验收单位发出限期治理的通知书。逾期不治理的，环境治理备用金管理部门有权将备用金及其利息转交同级财政部门，由环保部门对矿区进行治理。所需资金由财政部门从备用金中划拨，备用金不足的部分，由备用金管理部门依法向采矿者追缴。环境治理备用金的计算方法如下：

上式中，T表示备用金收存额；t为收存标准，采用累进制；s为采矿许可证登记面积；d 为采深系数；n 是采矿许可证有效期，通常以年为单位计量。^[30]

公开数据显示：截至2015 年9 月，湖南省已有2 300 多个矿业权人自筹资金28.18 亿元开展了矿山环境恢复治理工作，共有1 767 个矿山通过了矿山地质环境验收。开展矿山地质环境治理后，湖南省新增用地12 515.7 公顷，其中耕地为1 110.01 公顷，林地为1 988.95 公顷，其他用地为9 175.74 公顷。还通过恢复治理建成宝山、柿竹园、湘潭锰矿国家级矿山公园3 个，以及苏仙区东河、西河沙滩公园、桃林铅锌矿银沙滩等多个公园及休闲运动场所。^[31]

（三）开展污染物排污权有偿使用和交易(www.xing528.com)

2014 年1 月20 日，湖南省政府废止了2010 年颁布的《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，同时印发了最新的《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》。该办法规定了化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、铅、镉、砷等七种污染物排污权的有偿使用和交易行为；排污单位向县级环境保护行政主管部门提交排污权初始分配核定申请，申请通过后按年度向政府缴纳排污权有偿使用费，获得相应排污指标的占有权、使用权、处置权和收益权；排污权交易机构向已缴纳排污权有偿使用费的排污单位发放排污权证，排污权证有效期五年，排污单位每年第一季度到交易机构办理年度复核或变更登记等手续，有效期满后向原发证机构重新申请换证；排污单位采取减排措施后，主要污染物实际排放量少于排污权允许数量并已经按规定缴纳有偿使用费的，可以向所在地环境保护行政主管部门申请出让富余的排污权，进行排污权交易。

作为一种以市场为基础的经济制度安排，排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的，同时它能通过出售剩余排污权获得经济回报。因此，排污权交易实质上是市场对企业环保行为的补偿，而买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是为污染环境付出的代价。实施排污权交易制度，有利于促使企业提高治污的积极性，从而使污染总量控制目标真正得以实现。

（四）实行环境保护专项资金制度

2005—2007 年，湖南省曾施行过“环保三年行动”计划，该计划旨在推行清洁生产和工业污染防治，减少污染物的排放量。为使该计划顺利实施，湖南省政府在这三年间，对大气污染防治、水污染防治、固体废弃物污染防治和生态治理等4 个领域加大了财政投入力度，对近百个环保项目投入了65 亿元资金；同时，省政府还设立了生态保护专项基金，基金规模约200 万元，专门用于对环保工作做出重大贡献的企业和个人进行奖励。这两项措施都极大推动了全省生态补偿的发展，并为后续的生态补偿机制制定提供了宝贵经验。2010年，湖南在前期实践经验的基础上颁布了《湖南省环境保护专项资金使用管理办法》。2014 年1 月22 日，湖南省财政厅和湖南省环境保护厅印发了最新的《湖南省环境保护专项资金使用管理办法》，旨在加强环境保护专项资金的使用管理，规范环境保护项目管理，促进污染治理，提高环境质量。环境保护专项资金由省级进行分配和下达，其来源主要包括：省级环保部门依法直接征收及市（州）、县（市）按规定比例上缴省国库的排污费，省财政预算内安排的各类环保专项资金，中央切块下的环保专项资金，其他省级环保专项资金以及调整资源税。资金主要用于重点污染源治理项目，区域性污染治理项目，污染防治新技术、新工艺、新产品的研究开发、示范及推广应用项目等。2017年7 月25 日，湖南省人民政府印发了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，提出要积极推进政府和社会资本合作，鼓励社会资金参与生态建设投资，拓宽生态补偿市场化、社会化运作渠道。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。

（五）资源税调整和改革

资源税调整是政府补偿机制中经常被用到的一项措施，其作用是促使资源的合理利用和开发，减少浪费行为。湖南省根据全省矿业发展状况及全省经济发展政策走向，也常使用资源税来对矿业发展进行调节。例如，湖南省曾于2006 年将煤炭资源税的税额标准由原来的0.5 元每吨上调至2.5 元每吨；于2007 年分别上调铜、铅锌、钨等矿石资源税的税额标准。2016 年7 月1 日起，全国范围内开始全面推进资源税改革，湖南省财政厅和湖南省地方税务局下发了《湖南省财政厅、湖南省地方税务局关于全面实施资源税改革有关问题的通知》，对湖南全面实施新一轮资源税改革有关问题进行了说明。这种资源税调整和改革的行为能在一定程度上促使矿产资源开采者提升工艺水平、提高开采效率，降低对环境的污染和破坏。