矿业经济绿色发展与合同能源管理问题及原因分析

合同能源管理是一种新兴市场节能机制，虽然我国节能服务产业得到较快发展，但从总体上看，产业规模还比较小、发展水平也较低，难以适应当前推进节能工作的需要。仍存在着法律体系不完善、融资渠道不畅通、评估体系不健全等问题；国外矿山产业的节能以及生态环境恢复取得了一定成效，但我国矿山节能以及低碳矿山的建设还处于典型案例的收集分析阶段，矿山节能的理论研究，特别是矿山产业以合同能源管理为节能机制的研究尚未深入；相对合同能源管理迅速发展的情形，政策依然比较薄弱，需要不断完善。因此，我国矿山产业合同能源管理还面临许多困境，需要有系统性、有针对性的政策来支持其发展。

（一）矿业经济绿色发展与合同能源管理存在的问题

（1）合同能源管理的模式在矿山矿业中适用度不高。矿山产业具有特殊性——资源储量、品味的差异性，矿山开采的风险性，矿山节能技术要求高等特征，矿山合同能源管理项目具有一定风险以及诸多障碍，比如资金缺乏、技术不成熟、融资风险大、行业节能标准不明确等。因此，合同能源管理在矿山产业中的应用和推广，需要政府扶持和鼓励，制定相关保障性政策，促进其良好有序发展。

（2）缺乏政策支持。首先，现行利用中央预算内投资、中央财政资金支持节能项目的引导资金，主要针对的是用能单位，对节能服务公司还没有明确的国家优惠政策。其次，目前，我国政策支持的合同能源管理模式以节能效益分享型为主。合同能源管理项目的财政奖励和税收减免政策均针对节能效益分享型模式。而矿山产业由于其自身资源的特征及较大的项目风险性，合同能源管理的节能效益分享型模式在矿山产业中适用度不高。而节能量保证型模式将融资风险转移到矿山企业本身，能够较好地降低节能服务公司的项目风险；能源供应外包型模式能够合理利用节能服务公司的技术，对矿山企业的能源供应设备进行技术改造和更新，合作双方都能取其所长，互利共赢。但这两种模式不在政策支持的范围内，享受不到财政奖励和税收减免的优惠。再次，税收政策有待完善。节能服务公司实施合同能源管理项目既涉及增值税应税货物又涉及营业税应税劳务，其中，应税劳务既有设计、咨询等适用服务产业5%税率的劳务，又有建筑安装、交通运输等适用3%税率的劳务。在实际执行中税务机关按照规定对不易划分的劳务一般采用从高适用税率的办法征收营业税，客观上造成企业营业税负担过重的问题；同时，节能服务公司在合同期满后，将节能设备等资产无偿转让给用能单位，仍视同销售缴纳增值税，这样不利于节能服务产业发展。

（3）节能服务市场信息不对称。当前合同能源管理还处于发展初期，公众乃至许多企业对合同能源管理机制不熟悉不了解不信任。矿山企业作为靠资源支撑的企业，首先节能减排意识不强，其次对合同能源管理不了解不愿意尝试，再次部分愿意合作的矿山企业找不到合适的节能服务公司进行合作。而节能服务公司处于兴起蓬勃发展之阶段，尤以中小型企业为主。节能服务公司的发展需要合同能源管理项目的支持，维持公司的正常运转。但受限于节能服务公司宣传平台的有限性，合同能源管理知识普及的落后性，以及自身规模、融资能力等问题，节能服务公司的发展面临许多障碍。这些问题很大程度上是缺乏公开透明的信息平台造成的。而政府主导或政府鼓励“第三方”建立有公信力的信息平台是有效解决信息不对称的方式。

（4）节能服务企业缺乏积极性。首先是融资困难。节能服务公司实施合同能源管理项目，需要先垫付资金，随着实施项目的增多，资金压力不断加大，如果没有融资支持，公司发展就会难以为继。其次，节能服务公司发展初期通常规模较小，自有资产不足，往往因为缺乏抵押物、担保物而得不到银行贷款。此外，目前我国合同能源管理还没有形成和确立以市场为导向的节能投资激励机制和企业节能激励机制，又缺乏具有一定强制性的政策法规和规章制度，例如缺乏行业准入标准、现行的税收制度下节能服务公司的税负过重等。矿山企业属于资源消耗型企业，矿产资源具有不明确性、不可复制的特点。政策的缺位导致合同能源管理项目对矿山企业缺乏强有力的激励作用，促进实施节能改造。除部分高耗能企业从节省成本出发对节能有一定认识外，多数企业缺乏节能积极性。对能源利用效率低的企业或者行为没有明显的惩罚性措施，约束力相对偏弱，且配套细节落实不到位，有些欠缺操作性。湖南省乃至全国矿山合同能源管理项目发展动力不足的主要原因是规范不明确、激励不到位、惩罚不落地等。因此，我国矿山产业合同能源管理的发展需要政策驱动。

（5）预算支出科目不明确，会计实务处理不统一。由于合同能源管理是近年发展起来的新生事物，在现行预算及财务管理制度下，公共机构支付的节能服务费用在现有公共财政管理体系中还没有明确的支出科目；实施合同能源管理项目形成的资产转移给用能单位时会计处理不统一。

（二）相关政策存在的不足

（1）合同能源管理激励政策倾斜领域失衡。在中国节能协会节能服务产业委员会调查的874个项目中，按照节能三大领域分类，工业领域项目有564个，建筑领域项目有281个，交通领域项目有30 个。各领域所占项目总数比重不一，其中工业领域占65%，建筑领域占32%，而交通领域仅占3%。从合同能源管理项目的投资额来看，874 个项目总投资113.3 亿元，其中，工业领域合同能源管理项目投资92.7 亿元，占82%，平均单个项目投资额1 653万元；建筑领域项目投资17 亿元，占15%，平均单个项目投资额602 万元；交通领域项目投资3.6亿元，占3%，平均单个项目投资额1 258万元。

由此，在公共机构和交通领域的激励政策较为薄弱。目前公共机构是我国重点高能耗部门，其消耗电力占全国总体耗电量的5%，为了推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能中的表率作用，2008年我国出台了《公共机构节能条例》。条例中总则第6条明确规定节能目标作为公共机构负责人考核评价标准之一，在“十二五”方案中的第22 条也指出要加强公共机构节能减排，这在一定程度上提高了公共机构节能的积极性，但对于公共机构如何运用合同能源管理机制进行节能却没有相应的激励政策，这将导致地方政府在运用合同能源管理时缺乏细化的政策指导，这是制约合同能源管理在中国节能服务产业应用和推广的桎梏。

此外，交通领域也是合同能源管理机制推广力度较弱的区域。根据未来交通运输部门能耗预测：中国客运能耗在基准情景下2023 年将达到3.4 亿吨油当量，货运能耗将达到6.99亿吨油当量，交运部门合计达10.3 亿吨油当量，其中石油的消费量将达到8.31 亿吨。上述数据表明了交通领域节能减排的巨大潜力。作为交通运输行业节能减排典型示范项目，日照港在实施堆场高杆灯照明系统节能技术改造中采用了合同能源管理方式。在“十二五”中，也提出了“三大体系建设”和“两项专项行动”，但目前为止还没有出台针对交通领域规范运用合同能源管理的政策性文件。

在我国，合同能源管理不同模式应用的领域各有侧重：节能效益分享型在建筑节能领域被广泛采用，节能保证型主要分布在工业领域，能源费用托管型则主要应用于规模较大的医院、商场和饭店。从合同能源管理激励政策倾斜的商业模式角度来看，节能效益分享型模式是中国合同能源管理推广使用的主要模式。在《合同能源管理财政奖励资金暂行管理办法》的规定中，明确支持对象是实施节能效益分享型合同能源管理项目的节能服务公司，节能量保证型和能源费用托管型的合同能源管理没有明文规定可以享受优惠政策；财政部、国家税务总局《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》中规定：对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，暂免征收营业税和征收增值税，企业所得税“三免三半”政策，其中符合的条件必须满足“节能服务公司与用能企业签订《节能效益分享型》合同”这一要求。不同的领域对采用的商业模式具有不同偏好。国外研究表明，合同能源管理的模式可以灵活多变，组合利用。三种模式各有利弊，各有适合的市场和用能单位。国家在制定行业激励政策时，若仅仅关注节能效益分享型模式，则略显单一。

（2）合同能源管理激励政策工具单一。主要体现在文化激励政策和经济激励政策的不完善，影响了合同能源管理激励政策的辐射力以及合同能源管理的推广。合同能源管理的参与方包括用能方、节能方、融资方，因此合同能源管理激励政策的激励客体范围广、情况复杂，目前单调的激励政策工具无法全面覆盖到符合条件的激励客体，导致激励客体失去节能积极性和主动性，影响合同能源管理项目实施成效。

行政激励政策的工具从计划经济时期开始建立，经过多年发展，相对比较完善。国家为达到规定的节能减排目标，采取了经济激励政策，在税收减免和奖金激励下，合同能源管理获得社会广泛关注，节能服务公司的数量大幅增长，但对整个行业的长期发展而言，资金激励效果短暂且过于简单。经济激励政策仅仅是单一的资金激励，没有采用投资抵免、加速折旧、延期纳税等其他政策工具。若政府仅以资金奖励的方式来推动一个行业一种模式的发展，这种“大跃进”式的发展虽然短期内效果显著，但同时也会为后续发展带来隐患。近年来，我国节能服务公司以雨后春笋般的态势增多，虽然一方面促进了合同能源管理的推广，但同时也催生了为套取国家激励资金为目的的节能服务公司，这类公司与以套取国家出口退税的公司并无差别，不利于本行业的发展。

文化激励政策主要通过政府宣传和行业培训系统来对社会普及合同能源管理知识，新闻媒体宣传以法律、法规和政策为主，工具也比较贫乏，仅仅依靠这些方式来宣传合同能源管理及其激励政策不够，还需要发挥多元形式宣传力量，利用新兴媒介，例如通讯、公益广告、移动广告、户外城市形象展示平台、节能论坛、知识竞赛、宣传专栏、典例示范、电视节能实例短片、社会道德观等工具，让激励政策被激励客体所熟知，让合同能源管理获得更广泛的发展空间。(www.xing528.com)

（3）合同能源管理激励政策效果不明显。不同的激励政策因性质差异而辐射范围不同。文化激励政策和行政激励政策辐射范围广，但经济激励政策相较而言较狭窄，例如现有中央预算内投资、中央财政资金支持的节能项目主要激励对象是用能单位，还没有明确针对节能服务公司的国家优惠政策。虽然目前我国出台了税收政策等经济激励政策，但普遍存在配套细节不具体，政策难以准确及时落实到位的问题，在金融信贷方面也没有具体的激励政策。例如，在税收激励方面，节能服务公司实施合同能源管理项目既涉及增值税应税货物和营业税应税劳务，其中应税劳务包含了建筑安装、交通运输等适用3%税率劳务以及设计、咨询等使用服务产业5%税率劳务。在实际处理中，税务机关人员按照规定对不易划分的劳务一般采用从高适用税率的办法征收营业税，使得企业营业税负过重。同时，合同期满后，节能服务公司将节能设备等资产无偿转移给客户，依旧视为销售缴纳增值税，不利于节能服务产业发展。此外，预算支出科目不明确，会计实务处理不统一。在现行的预算及财务管理制度下，公共机构支付的节能服务费用在现有公共财政管理体系中还没有明确的支出科目。

相关信息表明，不少节能服务公司在向国有企业推广合同能源管理时都碰到过阻碍。节能服务企业帮助企业提高能源利用率，降低企业成本，比较受到民营企业的青睐，但部分大中型国有企业积极性不高。合同能源管理在国企推广阻碍重重，有如下原因：文化激励政策不到位导致节能意识薄弱；经济激励政策支持力度不够导致项目实行缺少资金；正激励缺乏挫伤企业积极性，例如节能效益与员工没有利益挂钩；负激励政策缺乏，例如没有节能考核标准导致没有节能紧迫感；此外，存在投资效益和融资问题。

（4）合同能源管理激励政策操作不便。在文化激励政策、行政激励政策、经济激励政策中，文化激励政策实施起来最为方便，效果最为直接，其次是具有强制性的行政激励政策。经济激励政策手续烦琐，不少企业因手续琐，所获支持资金少，因此懒得申请。此外，经济激励政策还存在滞后性，例如，中央和地方财政预算的单位没有将支付节能服务收益列入对应科目。财政预算无法为节能服务提供资金，节能服务发票也不能视同能源费用入账抵扣，使得节能服务公司难以取得应得的服务收益。我国财政制度采用收支两线的方式，按照现有政策，用能单位无法处置实行合同能源管理节约的能源费用，而且，在政府机关、公用事业等单位中，每年的水电等能源费用都有固定预算，若能耗开支有所降低，那么下一个财政年度该项拨款将会被被减少。

申报条件模糊。用能企业难以明确自己是否符合申报条件，容易产生权力寻租现象；奖励额度也存在不确定的情况，用能企业不知道能得到多少支持资金，自然对申报存有疑虑。虽然模糊的条件能在一定程度上扩大政策覆盖面，增加政策的灵活性，但在目前中国的人情社会中，这种模糊、不定的政策会引发权力寻租现象。

（三）相关原因分析

（1）合同能源管理地域及行业发展差异。合同能源管理扶持政策的力度不均衡主要受到地域及行业的影响。首先，中国与国外存在体制、消费水平以及意识观念上的差异，决定了合同能源管理机制在中国本土化的过程中必须要因地制宜。在美国合同能源管理发展过程中，“MUSH”市场——市政府和州政府、大学、中学和医院是节能服务公司产业活动的主要参与者。目前，我国合同能源管理的应用领域主要集中在建筑、工业和交通领域。不仅国内外存在差异，中国不同地域之间因经济、人文、地理等因素的影响，差异化显著。例如，北京人口多，民用建筑面积大，第三产业发达，大型重工业企业少，因此，民用建筑和公共机构建筑节能是北京的节能改造主要领域；辽宁气候严寒，用暖耗能高，又是老工业基地，节能服务领域主要集中在供暖系统节能项目改造；山东是新型的工业大省，主要集在工业节能改造方面。

其次，行业间的体制以及节能效益的差异使得行业间发展不一。合同能源管理产业是一个高风险、效益回收周期相对较长的行业，节能服务公司以盈利为目的，因此会选择节能效益较高的领域。我国既有公共建筑面积数量非常多，建筑行业节能服务需求很强，88%的大楼管理部门认为有必要采取节能措施。

美国的节能服务产业的发展得益于把合同能源管理机制用于技术和财务上可行的节能项目，使节能项目对客户和节能服务公司都有经济上的吸引力。因此，中国合同能源管理应有选择性地规避产业初期的技术和设备创新成本风险。在后期可通过同类项目的开发和复制来提高其节能项目的运作能力，最终达到国家节能减排目标，实现低碳型社会。

（2）合同能源管理激励政策配套机制不健全。合同能源管理激励政策是节能政策的一部分，需要领导机制、财税政策、金融政策、价格政策、产业政策、效能测算政策、监督政策等与其配套，才能发挥应有的激励作用。目前，我国合同能源管理激励政策配套机制不健全，主要表现在：

我国还处在社会主义市场经济机制完善阶段，价格体系、能源有偿使用制度、节能标准等制度不完善，市场的生产要素配置作用没有得到充分发挥，影响了资源能源的合理分配。

合同能源管理的市场发育程度不完善。行业准入制度、行业规范、行业标准还未成系统，会计核算准则不统一，合同能源管理行业不集中，大部分节能服务企业都处在初步起步阶段，规模较小，融资能力和综合管理能力较弱。

合同能源管理激励政策缺乏科学性。现有激励政策缺乏实际合同能源管理运营经验，不能非常有力地指导合同能源管理推广运营工作的开展；合同能源管理的激励工作缺乏连贯性和统筹性，着力点不够准确，导致激励政策无法发挥最大效用。

（3）合同能源管理激励政策缺乏长效机制。应急式的激励政策制定方式，缺乏对长远利益和行业系统基础培育的考量；没有充分考虑合同能源管理的动态化，自我调整机制尚未形成；节能工作监督机制不完善，没有形成科学的透明监督机制，政府监督部门待明确，公众、媒体的监督作用待开发；对合同能源管理的产业化、规模化也考虑不充分。在以后的合同能源管理推广工作过程中，激励政策制定、实施、监督与控制要同时考虑，政策相关部门要相对完善，激励政策要与产业政策、本体政策协调发展，激励幅度要与经济发展同步；在技术创新、产品研制、先进技术设备引进、产品推广、物流、销售等环节的作用还有待进一步挖掘。

（4）合同能源管理激励政策标准模糊。在政策标准方面，经济激励政策措施弹性大，明确性不够，稳定性弱，不仅操作不便，还给监督、控制工作带来一定难度。标准是参照原则，也是检验措施实施效果的尺度。标准的明确性欠缺，虽然扩大了政策的覆盖面，有其积极一面，却也容易使激励措施的实施“摸不着边”，审核审批难度增加，执行力不强，甚至导致“寻租”现象发生。各省市的专项资金管理制度的申报条件不尽相同，例如江西增加了两个条件：一是项目关键技术应具有较大的推广潜力，在行业内具有先进性和示范意义；二是对节能工作有较强的带动作用，项目实施后能够迅速形成显著的直接节能效果。兰州市相关文件中要求“主题明确，项目必须紧扣十大重点节能工程，具有显著节能效果，并具有较好的经济效益、社会效益和环境效益”。海南省相关文件中要求“申请的项目应该在专项资金支持的范围内，实施效果显著，能较好带动发展循环经济”等。以缺乏量化的标准来界定节能工作成效或申报标准，势必造成执行依据缺乏，降低了监督效力和控制性。