政府应为矿业协会创造良好制度环境

贾西津认为，行业协会并不自然地代表行业利益，还需要制度建设的有效保障。因此，要使行业协会发挥起应有的作用，还需要政府从制度上为其营造良好的外部环境，包括健全法律法规、提供税收优惠等政策支持、加大政府职能转移范围等。

（一）建立健全法律法规

我国行业协会发展至今已有二三十年的历史，但至今未建立起一部专门的、系统的法律。目前的行政规章等政府文件立法阶层低、缺乏统一协调、规定散乱，条规之间时有互相矛盾、冲突之处。行业协会是我国目前规模最大的社会团体，据统计，截至2013年12月底，全国依法登记的行业协会商会近7万个，目前全国有1 500多万家企业，其中世界500 强和全国500 强企业以及绝大部分规模以上企业基本都是行业协会商会的会员单位。^[31]但是，我国仍把行业协会作为社会团体的一部分予以规制，忽视了行业协会的独特性，未就行业协会出台具有针对性的法律法规。行业协会立法的滞后，导致行业协会的地位、性质、与政府的关系等无法得到准确定位，协会的内部治理、行为活动等也无法得到法律的调整。在缺乏外在法律制度约束的情况下，行业协会的自律也常常出现失控的现象，变得四分五裂，零散不堪，成为行业内部霸王条款的温床。^[32]综观国外主要发达国家，几乎都已出台行业协会的专门法律，比如法国的《商会法》（1898 年）、日本的《商工会议所法》（1953 年）、德国的《工商会法》（1994 年）。因此，有效发挥行业协会促进我国经济社会发展的作用，首先要加快推进行业协会的立法，从法律上确定行业协会的性质、地位、功能、政社关系等，并对行业协会的组织行为予以规制，促进其依法自治，在发挥桥梁纽带作用的同时，做好行业自律的工作。

（二）扩大政府部门向矿业协会转移职能的范围

新公共服务理论下，政府要转变“全能型政府”的角色，改变过去“大政府、小社会”的格局，将可以转移给社会的职能，尽可能地都委托给社会组织来完成。矿业协会产生于这样的社会改革浪潮之下，矿业协会的持续发展也有赖于政府为其提供更为宽松、自主的空间和机会。因此，我们要支持和鼓励矿业协会参与公共事务，通过向矿业协会购买公共服务等方式，将政府部门不宜行使、市场无法自行解决，但适合社会自治组织承担的职能转移给矿业协会，以此支持矿业协会的发展。但从目前的情况来看，政府外包的职能中以养老服务、社会建设、公共卫生、科学技术为主，矿业领域的服务外包数量较少。因此，政府需要进一步扩大向矿业协会转移职能的范围，将矿产勘探、信息调查、行业评估、技术推广、政策宣传、环境治理、科学研究等工作委托给矿业协会去做，发挥好矿业协会“智库”的作用。如此，一方面可以减轻政府的工作压力，降低行政成本，提升工作效率和质量；另一方面可以促进矿业协会的发展，扩大矿业协会的影响力，从而有利于矿业行业的自律和自治。

此外，政府职能的转移还是解决矿业协会经费问题的有效措施。政府应该改变过去单纯通过财政补贴来扶持矿山企业、推动绿色矿业建设的方式，积极探索实行各种政府购买服务的机制，在保持矿业协会独立性的基础上，扩宽行业协会的经费来源。矿业协会为政府制定方针、政策等进行的行业调查、统计等都需要大量的人力、物力和财力，政府完全可以通过购买此种类型的服务，增加行业协会经费的同时，减轻政府的压力，推进政府工作的高效进行。政府应积极创造条件，逐步引入购买机制，把矿业协会能够承担的一些公共事务交给矿业协会来办理，同时引入竞争机制，通过招标等方式将一部分工作和事务委托给矿业协会，同时向受托协会支付相应的购买费用。这样既能调动行业协会的积极性，拓展其有偿服务范畴，促进良性竞争，扩宽经费来源，进而支撑行业协会进一步的发展，还可以促使政府服务的进一步优化，提高公共服务水平。

（三）引入竞争机制(www.xing528.com)

我国对行业协会商会的管理一直以来实行的是“一业一会”制度，根据《社会团体登记管理条例》，即“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”。在同一地区，不能同时存在业务范围相同或相似的协会商会，实行“一地一业一会”。而我国行业的分类一直沿用过去传统的行业分类标准，导致我国一些新兴的行业无法组成属于自己的行业协会。尤其是在传统行业中衍生出的子行业，比如物业、房产中介等都是房地产行业中的子类，但是按照“一业一会”的标准，就无法按照产业的不同环节、不同产品、不同服务、不同技能组建出更多的不同的行业协会。此外，“一业一会”制度也不利于竞争，行业协会本身是市场经济下的产物，但是却由于制度的限制，无法通过优胜劣汰机制来完成新城代谢。因为任何一个组织，只有在存在竞争的情况下，才能进行服务创新、不断提升服务效率和质量，在竞争中维护行业的健康有序发展。鉴于以上局限性，全国各地已经在实践中尝试取消“一业一会”制度。2014 年4 月，深圳市率先突破这一制度，《深圳经济特区行业协会条例》规定，只要名称不相同，同级行政区域内已设立的相同行业协会少于三家，可以按照国民经济行业分类及其小类标准设立，也可以按照经营区域、产业链各个环节、产品类型、经营方式、经营环节及服务类型设立。通过“一业多会”可以建立起行业协会的竞争机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。矿业协会要保障可持续健康发展，打破“一业一会”的局限，鼓励“一地一业多会”，允许适度竞争，并建立起有效的矿业协会退出机制。

（四）优化矿业协会发展格局

我国以及湖南省矿业协会共同存在的一个突出问题就是：发展不平衡、布局不合理。要解决这一问题，首先要扩大矿业协会的覆盖面，通过政府引导、社会支持、业内人士自主筹办等方式，尽快地培养出一批能够按照市场规律运作的新型矿业协会，扩大行业协会商会的会员覆盖率，提升中小企业和实体经济组织的参与度，谋求“共益”与“公益”的最大化，并且要吸收高校、科研院所、相关业务企业等组织机构入会，优化会员结构，提升协会整体水平，扩大协会的影响力。此外，对现有的矿业协会进行清理，对那些长期不开展业务活动、内部管理混乱、缺乏行业代表性、所产服务质量低下的不合格或非法的矿业协会依法撤销、注销，逐步形成覆盖面广、层次立体、门类齐全、功能突出的矿业协会发展格局。

（五）完善矿业协会的税收优惠政策

目前，我国对行业协会采取的税收政策是：“社会团体按财政部门或民政部门规定标准收取的会费，非应税收入，属于营业税的征收范围，征收营业税。对社会团体提供营业税应税劳务取得的货币、货物或其他经济利益（如会员费等），依法征收营业税。”^[33]“行业协会取得的生产经营所得和其他所得，一律按条例及其实施细则和有关税收政策的规定，征收企业所得税，可以从应纳税收入总额中扣除政府资助、捐赠和会费收入。”^[34]而资金短缺一直是制约我国行业协会发展的重要因素，政府如果一味地进行财政补贴，不仅会加重公共财政的负担，而且也会使协会对政府过于依赖，削弱协会的独立性。但是，行业协会作为非营利性组织，其目的是为社会提供公益服务而不是获取经济利益，所得收入也不在所有者之间进行分配。因此，为推动湖南省矿业协会的进一步发展，使其有效发挥起促进湖南省矿业经济绿色发展的作用，政府应加大对矿业协会的免税力度。

从性质上来看，矿业协会提供的产品和服务具有非竞争性和有限的排他性，消费者和受益者是多数的矿山企业和相关从业者。而且矿业协会作为互益性组织，其产品质量和服务质量的优劣直接关系到会员企业的认可度和支持度，这就决定了矿业协会提供的服务对矿山企业会更具受益性。因此，从某种程度上来说，矿业协会实际上提供的是一种特殊形式的公共服务，而这种服务的收入理应是免税的。此外，矿业协会的经济所得不用于分配。无论是捐赠所得、收费性项目所得还是会费所得，其目的都是为了提供更好的服务，从而推动整个行业的发展。除了日常的管理费用，矿业协会的收入几乎都投入于维持行业的经济秩序、维护企业及行业合法权益、推动行业发展、促进行业自律、履行社会责任等，这有明显的外部经济和极大的“正外部性”。从这个角度来看，矿业协会的有偿收入部分也应具备免税资格。而且目前世界很多国家对行业协会的有偿收入均实行免税政策，这是值得我国学习和借鉴的。基于此，湖南省也应该逐步完善矿业协会的税收优惠政策，对协会的有偿收入也应逐步实行免税政策，这对湖南省矿业协会的发展具有重要的现实意义。