政策执行的效果及原因分析

（一）政策执行效果分析

公共政策的实施是政策过程当中非常重要的功能性环节，它将政策的目标即政策的理想状态与实际出台的政策方案加以连接，是解决政策问题实现政策目标的必然路径，也是检验政策方案是否正确的唯一标准。同时，政策实施的效果是政策后续配套性决策的基本依据。湖南省矿业经济绿色发展公共政策的出台在推动矿业经济增长绿色化、生态影响绿色化以及社会影响绿色化方面都初步取得了一定的成效，但仍然存在许多问题，仍需进一步完善。

1.经济增长绿色化政策执行效果

在矿业经济绿色发展公共政策的推动下，湖南省的资源保障水平得到提升，如矿产资源远景调查评价有重大发现，老矿山接替资源找矿实现重大突破，国家级、省级整装勘查区取得重大进展，找矿突破成果显著，多数矿种储量大幅提升。同时，矿产资源的综合利用水平明显进步，相应的经济指标也优化了。在湖南省国土资源“十二五”规划期间，湖南全省完成了140 多个矿区的资源开发整合工作，矿山数量明显减少，2015 年底现存矿山6 901 个，相较2013 年减少矿山399 个；矿业权布局更加合理，采矿权市场化已达到较高水平；产业规模趋好，全省淘汰关闭各类小矿共1 633 个，其中落后小煤矿720 家，省内大中型矿山比例提高了3.46%；矿业技术创新能力也有所提升，全省大中型矿山开采回采率、选矿回收率分别提高4.50%、3.19%，综合利用率达到54%。铁、锰、钨等14 个主要矿种矿产资源总回收率提高14.73 个百分点。^[30]相对应的矿业经济指标也得到明显的改善，如2013 年就业人员较2008 年减少了21.78%，但相应的利润总额减少了14.88%，设计采矿能力增加了27.63%，实际采矿能力也增加了9.56%。^[31]

虽然湖南省矿产资源的综合利用效果取得了一定的成绩，但仍然存在矿业企业曲解、敷衍甚至拒绝执行省政府下达的资源综合利用政策，如矿业企业之间“虚假整合”或整合后资源综合利用方式不变的现象，致使政策效益大打折扣。湖南省矿产资源的综合利用水平最新情况仍然不容乐观，矿山整体规模依旧呈“多、小、散”格局，矿业产业结构仍以矿产资源的生产为主，产品的科技含量和附加值较低。湖南省矿业权市场化虽建立多年但发展不平衡，其中采矿权市场化已达较高水平，但探矿权市场化严重不足，鼓励社会资本投资地质找矿工作依旧任重道远。^[32]

2.生态干扰绿色化政策执行效果

在湖南省矿业经济绿色发展公共政策的推动下，省内生态的保护与治理成效取得一定的成绩。从地质环境来看，在湖南省国土资源“十二五”规划期间，政府财政投资40.6 亿元，开展了湘西、怀化、郴州、湘潭等地区煤炭、黑色金属、有色金属矿区矿山地质环境治理重点工程46 个，实施了冷水江、耒阳、资兴3 个资源枯竭型城市矿山地质环境治理工程，完成了280 个历史遗留矿山地质环境治理恢复工作，消除矿山地质灾害隐患121 处，其中对历史遗留和责任人灭失的矿山地质环境问题进行治理，投入财政资金16.55 亿元。矿山企业投入13.88 亿元，治理矿山地质灾害135 处。对于矿业对土地的损坏问题，湖南省政府财政出资治理和复垦土地面积8 211 公顷，并督促了全省743家矿山企业筹集资金3 亿元开展矿山复绿行动，矿山企业复垦土地面积539.17公顷。

在湖南省政府与矿业企业的共同努力之下，省内历史遗留矿山地质环境治理恢复率和矿区土地复垦率分别提高了20%、18.8%。但湖南省内仍有50 个矿山地质环境恶劣区域，历史遗留矿山地质环境以及土地复垦问题仍然严峻。截至2015 年底，湖南全省历史遗留矿山地质环境治理恢复率44.0%，矿区土地复垦率38.8%；大部分矿业企业生态保护责任意识依旧淡薄，在生产过程中未严格按照政策规制的内容做好环境保护工作，如未严格按照环境保护“三同时”原则规范作业，部分企业在不合乎环境保护准入标准的情况下违法违纪建设，也存在矿业企业拖欠、缩减缴纳矿业生态补偿基金等现象，这些都严重影响了矿业生态干扰绿色化的政策目标的实现。

3.社会影响绿色化政策的执行效果

湖南省近几年矿业安全生产形势趋好，一是安全事故数量明显降低，2015年全省煤矿死亡人数较2014 年下降41.9%，冶金机械等八大行业死亡人数下降25%，非煤矿山死亡人数下降24%。2016 年金属及非金属矿未发生较大及以上事故。二是高危行业企业数量进一步缩减，矿业安全生产基础状况趋好，2015 年全省保留煤矿401 处，比上年减少160 处。其中煤与瓦斯突出矿井减少到114 座，瓦斯矿井减少到142 座。全省非煤矿山持证企业2 834 座，比上年减少321 座；尾矿库601 座，其中病库50 座，占8.3%，比上年减少25 座。2016 年，煤矿与非煤矿山进一步缩减。

但湖南省内矿业就业安全仍存在诸多问题，一是在就业安全方面不乏小型矿企非法违章建设，重大安全隐患仍大量存在，事故风险还很高。二是职业病治理仍然严峻，2016 年，湖南全省14 个市州职业病统计报告显示，发生各种职业病新病例2 724 例，其中与矿业工作重大相关的尘肺病占据84.54%；对于失地居民的补偿与安置任务，虽然政府出台了文件原则上规定保障失地居民长远生计不受征地的影响，也调整了征地的补偿标准，但相关补偿标准仍然与实际需求存在较大差距，补偿标准滞后性明显。政策执行低效，并没有按照政策要求落实征地补偿标准动态调整的任务，因此失地居民与政府、征地企业的矛盾依旧屡见不鲜。而对于矿山社区负外部性的补偿问题，政策蓝图美好，但政策配套性弱，大量的目标都没有得到实现。(www.xing528.com)

（二）执行效果及原因分析

湖南省矿业经济绿色发展公共政策的政策理想与现状存在偏差，体现在以下几个方面：

1.政策方案的“先天性不足”

（1）公共政策权威性弱。公共政策是对社会公共利益所进行的权威性支配，赢取政策对象的认同与服从需要强有力的政策权威，一般来说权威性高的政策方案更利于政策的推行以及目标的完成。从湖南省政府已出台的推动矿业经济、生态以及社会三方面影响绿色化转变的政策文本来看，公共政策的供给主体按权威性高低可分三个层次——省人民代表大会及其常务委员会、省人民政府以及省直属部门。其中省直属部门的规范性文件在总政策文本中占据绝大多数，而作为地方最高权力机关的省人民代表大会对推动全省矿业经济绿色发展的工作明显还不够重视，仅出台了三项规制矿业企业生产行为的地方性法规—— 《湖南省矿产资源管理条例》《湖南省地质环境保护条例》《湖南省安全生产条例》，且目前并没有对矿业经济绿色发展进行专门立法。与此同时，湖南省人民政府出台的规章也相对较少，仅出台6 项推动矿业经济绿色发展的地方性规章，矿业经济绿色发展的公共政策的制定权力大部分被分配在了省直属部门，而省直属部门相对于省人大与省人民政府来说掌握着更少的可支配的资源且在政策对象中拥有较低的权威认同。因此，湖南省矿业经济绿色发展的公共政策实际效力低，这与法治社会应有的法制化水平反差大，不利于矿区治理，进而影响政策的推行绩效。

（2）政策内容非科学性强。其一，政策内容滞后性强。政策内容是服务于政策目标的具体举措，它直接作用于政策对象所产生的政策问题，政策问题是不断演变的，因此政策目标与政策方案也应动态调整。以湖南省规制矿业经济绿色发展的政策文本为例，地方性法规、规章作为地方权威性最高的政策文本大都存在出台时间较长的问题，如《湖南省地质环境保护条例》于2002 年颁布但至今依旧未修改，其中有关内容具有明显滞后性，如法律责任中规定的违法成本太低；又如湖南省矿山地质环境治理备用金的征收管理工作依旧以2004 年的省政府规章为准，地质环境备用金的征收标准与矿山地质环境保护所需要担负的成本两者之间脱钩，同等条件下，矿山地质环境治理备用金并没有对矿业企业地质环境保护行为进行引导与调节，因此并不能发挥政策的效力。政策内容未随政策环境的改变适时修订，这不符合科学制定公共政策的要求。其二，政策内容覆盖面窄。政策制定应符合“信息完备”的原则，即需要对政策对象所需调适的行为进行全面的把握，而湖南省现已确立的矿产资源生态补偿机制在补偿范围中存在不全面的问题——补偿对事不对人、补偿突出了地质灾害以及土地复垦而忽视了“三废污染”问题突出，不利于实现矿业生态干扰绿色化的政策目标。其三，政策内容在具体操作和技术要求上缺乏具体明确的标准。湖南省政府在推动矿业经济绿色发展的过程中还未在矿业资源综合利用、安全生产及环境保护方面确立一个高指导意义的标准体系。以矿产资源综合利用的开采准入标准为例，湖南省政府采用国家的标准并未针对湖南省矿产资源的实情因地制宜，致使有些标准的设立过高，不利于政策的推行，而有些指标过低，不利于资源的保护与有效配置。

2.政策体系不完备

矿业经济绿色发展的政策问题复杂，对政策对象所需要调适的行为比较多，包括经济增长绿色化、生态干扰绿色化以及社会影响绿色化。政策目标的实现涉及矿产资源、技术、人力资源、经济、环境及社会等各个方面的管理，而这需要多元的政策主体在制定政策与执行政策过程中相互沟通与协作。但目前湖南省各部门往往仅着力于自身的行业管理要求，分别出台不同的政策，政策之间缺乏统一性，政策总体形式性强、协调与配套性的政策滞后明显，这影响了政策实施的效力。如湖南省人民政府颁布的《矿产资源总体规划》强调，要理顺资源开发收益的关系，通过合理调节矿产资源开发有偿使用收入分配比例，促进收益向资源所在地和基层倾斜，但省财税部门目前并没有出台文件落实资源收益向资源所在地靠拢。又如，湖南省安全监督管理局以及省环境保护厅负责矿业企业的安全准入以及环境保护准入的标准制定，但真正决定矿业权审批的却是省国土资源厅，存在三个部门协调工作不当的情况，给部分矿业企业违法违纪行为提供了空间。

3.政策执行低效

公共政策的执行是将政策的目标转化为现实的唯一路径，政策目标是一种通过政策的作用所应实现的理想状态，但政策的执行是直接作用于现实的政策问题，在政策执行过程中不可避免地会受外部环境的影响，政策执行不当就会引发政策现实偏离政策理想的问题。湖南省矿业经济绿色发展公共政策执行低效的原因：一是受制于政策执行者的业务能力以及职业素养。从政策执行者的职业素养来看，一方面，政策执行者是公职人员，代表公共利益；另一方面，受“理性经济人”思想的影响，政策执行者也存在部门利益、个人利益的偏好。在湖南省矿业经济绿色发展的政策执行中存在部分组织、公职人员受经济利益的驱使，将个人利益建立于公共利益之上，利用权力寻租给不符合安全生产、环境保护，以及资源综合利用等标准的矿业企业提供生存的机会，同时也存在公职人员因政策执行业务能力不高而影响政策的推行。二是囿于现行政策执行体制的固有矛盾。湖南省负外部性突出的矿山企业整体呈“多、小、散”的特征且绝大部分身处偏远的山区，按照属地负责的原则，乡镇政府对矿业企业的安全生产、环境保护、社会和谐等外部影响承担着最直接的管制责任，但有关矿业企业的行政管理权以及经济收费权却掌握在县级以上政府手中，乡镇一级政府“权责”不对等的矛盾突出，由于权责不一致，导致乡镇政府对辖区内的矿业企业的调控能力弱化，进而助长了政策对象违法违纪行为的蔓延，制约了政策目标的实现。