湖南省矿业经济的绿色发展公共政策分析

（一）政策背景分析

湖南省矿业经济绿色发展公共政策是一种区域公共政策，是湖南省区域内发挥推动矿业经济绿色转型效力的一系列政治行动的总称。湖南省制定矿业经济绿色发展公共政策，既是对国家发展绿色矿业总体安排的贯彻落实，也是切实解决湖南省传统矿业经济发展模式堆积的社会问题的必由之路。

从国家层面来看，早在2007 年，由国土资源部主办的中国国际矿业大会（世界四大矿业大会之一）就举办了以“落实科学发展观、推进绿色矿业”为主题的矿业论坛暨博览会，释放了矿业绿色发展的信号并初步指明了绿色矿业的发展方向——资源合理利用、节能减排、矿业安全以及经济可持续发展。其后，矿业经济绿色发展的方向经由中央各部门的共同努力得到了有力的强化，矿业经济绿色发展的路径选择也不断丰富：2008 年，“建设绿色矿山、发展绿色矿业”被写进了国务院批准实施的《全国矿产资源规划（2008—2015）》中，矿业经济绿色发展首次以国家权威性的文件出现在大众视野。建议发挥绿色矿山的示范与带动效应推进矿业经济绿色发展。^[24]2012 年，党的十八大将生态文明建设纳入国家“五位一体”总布局中，其后在党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，四中全会中做出以最严格的法律制度保护生态环境的战略部署，这一系列元政策在提升矿业经济向“资源节约、环境保护”转型的约束力的同时也为其创造了发展的机遇；2012 年国土资源部按照党中央、国务院的要求成立了和谐矿区建设指导协调小组，率先在内蒙古自治区进行和谐矿区建设试点工作并带动部分地方政府参与其中，探索出矿业向集约节约利用资源、补偿环境恢复治理、共享矿业开发收益、化解矿群矛盾等重要经验，丰富了矿业经济绿色发展的内容；^[25]国家“十三五”规划中也再次明确了矿业经济绿色发展的目标与任务，绿色发展不仅仅是生态的绿色化，还应包括经济与社会的发展绿色化。可以说，国家层面已经营造了一个整体推动矿业经济绿色发展的良好氛围，绿色发展是一种实现经济效益、生态效益、社会效益共赢的发展。

以湖南省自身矿业经济的发展来看，湖南省内传统矿业发展模式中积累的一些问题与公共利益相悖，亟待出台绿色发展的公共政策进行纠偏。湖南省矿产资源丰富，素有“有色金属之乡”“非金属之乡”的美誉，但湖南省长期以来对矿产资源粗放式的利用模式已经悄然埋下了矿业经济发展不可持续的危机——矿产资源利用率低、浪费严重，保有的矿产资源约束趋紧，同时因矿业企业社会责任缺失引致的矿区生态系统退化、环境污染、矿群矛盾尖锐等问题越来越凸出等。总体而言，湖南省内矿业经济的经济效益、生态效益以及社会效益亟待改善，已制约省内公共利益的实现。

从湖南省矿业企业的经济绩效来看，湖南省矿产资源矿业经济效益低是其自身资源禀赋条件以及资源配置不合理所决定的。湖南省内大宗矿产少，对外依存度高，难选冶、贫矿多增加了矿业企业的生产成本，同时湖南省内矿山企业呈现“多、小、乱、散、低”的现状，省内矿产资源被高比例配置于小型及以下的矿山。小型矿山企业大都存在技术装备、生产工艺、管理与发展理念相对落后的特点，如小型及小矿设计采矿能力只占湖南省总设计采矿能力的57.26%，小型及以下矿不仅分布分散、一矿多开现象严重，同时仍然还存在乱采滥挖、无证开采、超深越界、采富弃贫、采主弃副、大矿小开、以采代探、蚕食大中型矿山资源等现象。总体而言，湖南省矿产资源开发规模与资源储量规模不协调，矿产资源巨大的价值潜力没有得到有效的开发，矿产资源的经济效益被人为削减。^[26]

从湖南省矿业企业的生态效益来看，一方面，矿产资源因为深埋于地下或浅露于地表，它与土地、海洋、水、草原、森林、动植物等自然资源紧密相连，因此矿山企业在开采矿产品时不可避免地会对以上自然资源形成直接的破坏；另一方面，湖南省现存的矿山企业或因为生产工艺落后，或因为生态保护意识淡薄等加剧了湖南省的生态污染问题。湖南省矿业企业给地区造成的环境破坏问题包括矿山地质灾害、矿业开发占用破坏土地资源、矿业废气废水废渣污染，目前已形成50 个矿山地质环境被严重破坏区域。

从湖南省矿业企业的社会效益来看，矿业企业具有资本与劳动力聚集的功能，能通过生产要素的不断积聚产生“溢出效应”，如为社会提供大量的就业岗位，提升地区的经济发展水平，进而也可因此带动地区教育、生活水平的提高，但矿山企业的生命具有显著的周期性，一般经历“成长、发展、成熟、衰退”四个阶段，在矿企发展兴盛时期，矿企物质资本不断积累也间接带动矿区的经济发展，但对社区的负外部性也随之堆积。随着矿业走向衰退，矿业对社区的经济带动作用显著下滑，但是已经堆积起来的生态、社会问题却不能随着矿业的衰退而消解，因此矿业企业与矿区的矛盾会更加尖锐。矛盾主要存在于：矿工与矿业企业就业安全的矛盾、矿区失地居民与矿业企业补偿与安置合理性的矛盾、矿区社区与矿业企业负外部性补偿的矛盾等。

（二）政策目标分析

公共政策的目标在整个政策过程中具有重要的地位与作用，它不仅是政策制定的方向标，也是政策执行与评估的依据与标准。公共政策的目标表达的是一种通过具体政策方案的推行希望对不同政策问题的解决所要达到的理想状态。理想状态的具体化需要政策指标的辅助，政策指标是衡量政策目标的量或质的尺度。^[27]湖南省矿业经济绿色发展公共政策的目标旨在解决矿业企业经济效益不佳、生态破坏严重以及社会影响恶劣的公共问题，政策的理想状态是实现矿业企业经济效益、生态效益以及社会效益共赢的局面——经济增长绿色化、生态干扰绿色化、社会影响绿色化。

矿业经济增长绿色化是在保持矿业经济中高速增长的态势不变的同时提升矿业产业的资源利用效率，这需要立足于湖南省矿产资源的资源禀赋以及矿业企业的发展现状：一方面要保障矿产资源的供给安全；另一方面要优化资源的配置。为确保矿产资源的供给安全要充分利用好省内、省外两种资源，尤其是要认清省内资源的发展现状，通过提升对矿产资源的认识、改进找矿理论与探矿技术、多渠道筹集探矿经费等方式扩大对省内资源的勘探，摸清省内资源现状，为湖南省矿业经济绿色发展提供战略部署的依据。矿产资源的优化配置则亟待提升矿业企业整体的节约与集约利用水平，具体可从矿产资源的开发整合、矿业权布局优化、矿产资源的综合利用技术水平的提升找到突破口。

生态干扰绿色化是指在承认矿业企业生产活动不可避免地会对生态环境造成破坏的同时将破坏控制在矿产资源周边环境可承载范围之内。生态干扰绿色化要求矿业企业摒弃以往“先开发后治理”的高成本低效率运营理念，主张“开发与治理齐头并进”。实现矿业企业生态干扰绿色化的指标应囊括环境保护与生态恢复治理两部分，即需要正在活动的矿业企业将环境污染限制在绿色标准之内，以及对于已经形成的生态破坏问题进行循序渐进的恢复，在减缓环境破坏增量的同时有效地减少历史堆积的环境问题。

社会影响绿色化目标就是降低矿业企业对其所在地社会对象（矿工、被征地居民、矿区承接矿业企业负外部性的群众）的影响。构建矿业企业同矿工、矿区失地居民以及矿区社区群众的和谐共处的关系，这就需要就矿工的就业安全诉求、失地居民的补偿与安置利益诉求，以及矿山社区对矿业企业负外部性的维权利益诉求进行回应。解决矿业经济社会影响的指标具体可表现为提升矿业生产安全系数、构建矿业开发收益和谐共享机制、搭建矿地矛盾纠纷化解机制。

（三）政策内容分析

（1）经济增长绿色化政策。为保障湖南省矿业经济持续增长的态势并提升经济效益，湖南省政府开展了找矿突破行动，基础地质工作进一步夯实，在湖南省内找矿地质突破行动的引导下，湖南省内矿产资源勘查取得丰硕的成果，多数矿种储量大幅度提升，并形成“锡田模式”“岩头寨快速评价模式”等具有借鉴意义的找矿模式；及时调整了矿业产业政策，同时配套以财政、税收、金融、价格等相关政策作为产业政策的支撑。产业政策主要包括矿产资源开发整合、矿业权布局优化、产业技术升级引导以及产业结构调整四方面的工作。(https://www.xing528.com)

矿产资源整合是对依法取得采矿权的矿山进行资源及资产的整合。湖南省人民政府以出台规范性文件的形式对全省矿产资源开发整合的工作进行了战略部署并下达了专门性文件。湖南省国土资源厅与湖南省安全生产监督管理局协助省人民政府开展资源整合工作，协同出台了《关于加强矿产资源开发管理促进安全生产有关问题的通知》，其中修订了湖南省主要矿种矿山的开采规模并提升了湖南省开采矿山准入标准，旨在从源头上有效治理矿业秩序混乱的难题。除了强制性的约束政策外，省财政厅则通过财政奖励、税费减免的形式积极引导产能标准以上的企业以主动压减、兼并重组、转型转产、国际产能合作等途径提升矿产资源配置的质量。

矿业权市场化建设：矿业权市场化有利于将矿业权配置在综合实力相对较强的矿业企业中，促进矿业权与资源储量权相适宜，以提升资源的综合利用率。湖南省矿业权出让管理制度建设较早，2001 年，省财政厅与国土资源厅就联合印发了《湖南省矿业权招标拍卖管理实施办法》（试行），在2003 年、2007 年、2016 年多个部门又分别出台了相应的规范性文件对矿业权市场化的工作予以补充与完善。在政府政策的引导与规范下，湖南省矿业权出让制度建设不断规范和完善，湖南省矿业权市场建设也取得了长足进展，并走在全国前列。^[28]

引导产业技术升级：产业技术水平低是湖南省矿业企业经济效益低的主要影响因素之一。矿业经济绿色增长离不开矿业技术（勘探技术、开采技术、选冶技术、深加工技术）的进步，在现代工业化阶段经济的增长应更多地依托技术的进步而非要素的简单投入。为实现矿业经济增长绿色化，湖南省政府着力推进产业技术升级，主要采用财政奖励、税费减免以及专项资金支持等激励性策略引导矿业企业进行技术改造。如湖南省人民政府出台了加快新材料产业发展的文件，释放了推动湖南省矿业企业产品向高层次发展的信号；湖南省国家税务局对资源综合利用产品及劳务实施增值税退（免）税，专门设立了对煤矿中瓦斯抽采与利用的奖补专项资金，推动煤矿企业加大对瓦斯的开采与利用，此过程不仅将瓦斯变废为宝，而且提升了煤矿的就业安全。

针对于湖南省矿产资源禀赋制约矿业企业经济效益的实际，湖南省政府提出了着重从优势矿种中寻找提升矿业经济效益的方案——湖南省有色金属以及非金属丰富，部分优势矿种是战略性新兴产业必不可少的原材料，针对具有不同禀赋的资源实行差别化的发展策略：主张调整产业结构、引导开发重点。湖南省人民政府于2011 年出台了促进湖南省有色金属产业可持续发展的政策文件，引导具有资源优势的矿种企业做大做强，旨在提升优势矿种在市场的竞争力进而拉动其他矿业企业的发展。最新出台的湖南省矿产资源“十三五”规划结合湖南省矿产资源的资源禀赋、开采情况以及资源安全的现状，将矿产资源有针对性地划分为鼓励开发、重点开发、限制开发以及保护开发四类，形成具有湖南省特色的矿业产业结构。

（2）生态干扰绿色化政策。生态干扰绿色化政策是一系列推动矿业企业进行环境保护以及生态功能恢复治理的行动策略的总和。湖南省政府为推动矿业企业生态干扰绿色化初步构建了矿产资源生态补偿机制：强化矿业企业承担生态保护责任的约束力、构筑矿业企业生态补偿基金体系，以及建立排污权交易市场。

多渠道强化矿业企业承担生态保护责任约束力。湖南省先后颁布了《湖南省地质环境保护条例》《湖南省土地复垦实施办法》《湖南省矿产资源开采登记条件规定》《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强乡镇环境保护机构建设的通知》《湖南省国土资源厅关于改进矿山地质环境保护与恢复治理工作的通知》等一系列地方性法规、地方性规章以及地方性规范性文件，从提升矿业企业的环境保护准入标准、明确矿业企业环境保护责任主体的角色、加强对矿业企业环境行为的监管，以及规定矿业企业生态环境保护的具体任务等着手，塑造一个对矿山企业约束力更强的外部环境，以规制矿业企业承担矿山地质保护与生态恢复治理的责任。

构筑矿业生态补偿基金体系。生态补偿基金是一种旨在通过缴纳相应资金将矿业经济的生态负外部性内化的经济手段。目前，湖南省已经初步构筑起包括矿山地质环境治理备用金、土地复垦专项资金、环境保护专项基金，以及省级地质灾害防治基金、尾矿库治理专项资金在内的生态补偿基金体系。^[29]各项资金各有专攻，矿山地质环境治理备用金是一种预先征收、企业所有、政府监管、专户存储，专项用于因矿产开发引发的地质灾害的预防、治理和被破坏的矿山地质环境的恢复的资金；土地复垦专项资金专项用于复垦企业在建设活动中造成的挖损、塌陷、压占等土地损毁问题；环境保护专项基金用途广泛，包括重点污染源治理、区域性污染治理、污染防治技术等8 个方面，环境保护专项基金的设立并非针对矿业企业，按照合理分配原则分配于众多部门，其中矿产资源勘查开发与地质环境保护专项资金是专项用于治理矿业所引致的环境污染的；省级地质灾害基金重点用于全省地质灾害监测预警、地质灾害与地质环境调查评价、地下水调查评价与检测、搬迁避让等建设；尾矿库治理专项资金用于尾矿库安全隐患治理项目。

建立排污权市场交易制度。排污权市场交易制度是用市场机制来对污染排放进行调控的一种制度安排，它能提升排污权配置的效率。一方面排污权市场化有利于激励矿业企业减少污染物排放，矿业企业可以通过减少污染排放获取排污许可剩余，通过市场转让的方式将排污许可剩余进行出售进而获得经济利益。这有助于提高企业的治污积极性，从而有效控制总污染的排放。另一方面，排污权市场化有利于矿业企业的竞争，进而帮助提升矿业企业的环境保护与恢复治理的能力。与此同时，矿业权市场化有利于降低矿业企业获取排污权的成本。

（3）社会影响绿色化政策。社会影响绿色化政策的目标是改善矿业经济对社会的影响，包括改善矿工的工作环境、维护失地居民的合法权益，以及调解矿山社区与矿业企业的矛盾等。

多渠道保障矿工就业安全。矿业企业安全事故频发且伴随着较高的职业病风险，矿业工人就业安全一直得不到有力的保障，这严重威胁到湖南省矿区的和谐与稳定。湖南省政府高度重视矿业生产安全，集合了包括省人民政府、省人民政府办公厅、省安全监督管理局、省煤炭管理局、省国土资源厅，以及省安全生产委员会等政府机关的力量致力于提升省内矿业生产安全系数，回应矿工最低层次就业安全需求。具体举措包括：第一，提升在建矿山的安全生产能力，包括提升矿山安全生产的准入标准、对矿长以及煤矿特种作业的工人进行安全生产技能与知识的审查、制定矿长确保矿工生命安全的工作规定、对煤矿安全质量进行标准化考核等。第二，防范矿山安全事故，湖南省政府对省内矿业企业进行安全隐患排查与监督工作。湖南省政府出资聘请技术服务单位针对省内金属非金属地下矿山开展了安全隐患排查工作，以安全排查的实情对矿山企业采取整治、整合、停产整顿、依法关闭等措施，全面改善金属非金属地下矿产安全生产条件。针对煤矿生产安全，湖南省政府开展了省内煤矿瓦斯的安全防治工作，并制定了煤矿瓦斯超限管理六条规定，同时配合严格的监督。第三，为保障矿工的职业健康，湖南省安全监督管理局先开展了对石英砂加工、金矿开采等领域的职业病危害专项治理行动。其后扩大范围对存在职业病安全隐患的用人单位也开展职业病危害现状摸底工作，不仅加深了矿业企业对职业病危害因素的了解，而且提升了矿业企业对职业病预防、治理的能力。

维护失地居民合法权益。矿山企业投入运营不可避免会侵占当地的土地及土地上的附着物，致使部分居民失去赖以生存的家园，更有甚者，会割断部分居民唯一的生计来源。因此，推动矿业经济社会影响绿色化，需要妥善处理失地居民的利益补偿与安置问题。湖南省人民政府办公厅出台了规范集体土地上征地拆迁管理工作的规范性文件，规范了征地行为：征地工作需严格执行补偿标准，并需配套动态调整的征地补偿标准，提升被征地群众的补偿认可度；须严格按程序征地、遵守“先保后征”原则、切实做好征地的提前告知以及社会稳定风险评估工作，以保护被征地人的合法权益；妥善安置被征地人，确保被征地人长远生计有保障；明确了各级政府在征地补偿工作中的责任。湖南省以省长令的形式专门出台了针对国有土地上房屋的征收与补偿的文件，省人力资源保障厅针对被征地农民社会保障的工作出台了规范性文件，对省人民政府办公厅出台的征地拆迁管理规定进行了补充与完善。

调解矿山社区与矿业企业的矛盾。为解决矿业企业对矿区造成的负外部性，第一，湖南省政府在国土资源“十三五”规划中主张合理调节矿产资源开发有偿使用的分配比例，维护国有资源民生权益的同时促进收益向资源所在地和基层倾斜，改善矿区产地基础设施和周边群众生产生活条件。第二，多渠道推动矿业企业积极落实社会责任，如鼓励企业构建开发收益共享机制，强制矿业企业保护与恢复治理生态问题，激励矿业企业助力扶贫工作，指导、帮助当地矿山企业进行技术改造，改善经营管理条件，支持贫困地区合理有序开发矿产资源等。第三，从财税、金融、生态保护、土地利用、社会和产业发展等方面支持资源枯竭型城市、传统老工业矿区转型发展，以解决资源枯竭型、传统老工业矿区突出的社会问题。