矿业经济绿色发展的公共政策现状

传统矿业经济发展模式堆积的矿业公共问题受到人们越来越多的关注，绿色发展理念作为解决矿业问题的希望已在全球范围内日渐被认同，尤其是矿业发达国家或地区均在不遗余力地探索更加有利于矿业经济绿色发展的公共政策。

（一）国外矿业经济绿色发展公共政策的现状

世界上主要矿业国有美国、加拿大、澳大利亚、英国、巴西及非洲国家（尤其是南非），这些国家依托资源禀赋的先天优势提升国内的经济发展水平的同时也加速了工业化进程，但因资源的不可再生性以及资源开发利用不当引致的社会矛盾层出不穷，即使存在资源先天优势的国家也开始审视以往矿产资源消耗过快的经济发展模式，相继出台推动矿业企业经营模式绿色转型的公共政策——加强立法、强化管理以及多渠道引导矿业企业承担社会责任等内容。^{[15] [16] [17]}

1.加强矿业经济绿色发展的立法工作

加强立法工作是依法治国的重要体现，不仅能提升法律的科学性，也能保障矿业经济绿色发展有法可依、有章可循。国外政府加强矿业经济绿色发展的立法工作包括修订矿业最高法律和增定新的法律。

矿业法是一个国家内规制矿业企业行为的最具权威、法阶层次最高的法律文件（不同国家对矿业法的界定不一样，本书统一称矿业法），因此矿业法的修订具有重要意义，能以最高的权威性指明矿业的发展方向。随着全球矿业形势的发展与变化，适时修订矿业法成了众多矿业国推进本国矿业经济绿色发展的根本手段。根据学者孙春强的不完全统计，2013 年全球共有9 个国家和地区通过了矿业法的修正案或颁布了新的矿业法，同时还有20 个国家和地区计划修改或正在修改矿业法。^[18]2015 年全球也有25 个左右的国家修订矿业法。^[19]新修订的矿业法更加注重对人的生命、健康与环境以及社区权利的保护，如澳大利亚昆士州通过的《矿业和其他立法修正案2012》加强了对矿业公司生产行为中健康、安全和环境的评估。

此外，国外各矿业大国针对因矿业经济而衍生出来的资源危机、生态危机以及社会危机等公共问题也进行了专门的立法工作。如为推动矿业企业生产行为符合经济效益与社会、生态效益共生，美国政府颁布了《关于加强自然资源保护和改善综合利用》《改善自然资源保护和合理利用矿产资源问题》《复垦法》等条例文件，韩国政府出台了《绿色增长基本法》，其中强调包括矿业在内的传统产业的绿色化转型，如构建绿色技术和产业集群等。

2.优化矿产资源的管理

矿产资源的管理是一个系统工程，它贯穿于矿产资源勘查与开采的全过程，优质的矿产资源管理活动是实现资源的合理配置、提高资源综合利用率的前提，是保障资源安全、生态和谐、社会公平的基础，同时也是科学引导矿业企业生产行为绿色化转型的重要手段。

国外矿业国家，尤其是矿业大国的政府进行服务型政府职能转型，纷纷从优化管理体制入手，推动矿业经济绿色发展。主要举措包括：一是简化审批程序。为矿业经济的发展提供便利而非人为设置一道道制约发展的屏障，如澳大利亚、加拿大等矿业大国均缩短了矿业权管理的审批时间、减少了审批的重复环节等，这一系列举措降低了矿业企业的成本。二是增设新的职能机构。如澳大利亚为提升矿业经济效益设立了产业增长中心，通过促进产业与研究机构的合作，实现知识的转化与分享。如日本成立专门的机构进行矿产资源开发投资及相关研究等。三是对矿业管理实行“事前、事中、事后”全面管理。发达矿业国家的法律法规建设比较完善，随着矿业形势的改变也随即提升了矿业权的准入标准，要求更为严格，同时也在事后加强对建设中的矿业企业的管理。总体而言，矿业发达国家的管理模式是“事前”严把关，“事中、事后”加强监督引导，将管理贯穿于全过程。^[20]

3.多渠道引导矿业企业承担社会责任

矿业企业承担社会责任为矿业经济绿色发展提供了新动力，不同于政府规制或社会舆论的约束，企业承担社会责任是矿业企业的自律行为，矿业企业将实现矿业经济绿色发展的社会责任观念内化为企业的行为规范，自觉地在决策或生产行动中加以践行。

国外矿业国家引导矿业企业承担社会责任的举措包括：首先，建立健全矿业企业社会责任法制体系，如澳大利亚、美国继续在国内推行负责任的开发，对矿业企业社会责任（环境保护、慈善、职业安全等）进行立法，并加强对矿业企业承担社会责任的监察（如企业社会责任年报的检查）。其次，调整相应的税费，科学引导矿业企业承担社会责任。如新增环境税，对生产经营中践行绿色发展理念的矿业企业实施税收减免、财政补贴等优惠政策，为提高矿产品的附加值而对出口的矿产品依据加工程度征收不同的税率等。最后，设立社区发展基金。印度、布基纳法索等发展中国家在新修订的矿业法中都设立地方发展基金，要求矿业企业上缴营业额的部分比例用于承担社会责任，保证矿业社区能共享矿业开发的收益，促进矿业企业与矿区社会的和谐。(www.xing528.com)

（二）国内矿业经济绿色发展公共政策的现状

我国既是资源大国亦是矿业大国，推动矿业经济绿色发展既是我国顺应全球治理与发展的必然趋势，也是我国实现矿业经济可持续发展的必由之路。因此，矿业经济绿色发展得到了政府的高度重视，发展绿色矿业已被提升到国家战略的高度。我国政府引导矿业经济绿色转型的公共政策主要有以下几个方面：

1.推行绿色矿山建设

绿色矿山建设是矿业经济绿色发展的重要组成部分，政府通过集中力量与政策优势率先培育和发展在生产经营中践行绿色发展目标的矿山企业，再由发展起来的试点绿色矿山的“辐射效应”带动其他矿山绿色化转型，最终实现矿业经济总体绿色化发展。绿色矿山建设的实践管理最早由部分地方政府进行探索，直到2008 年，国务院批准实施《全国矿产资源规划（2008—2015）》，首次从国家层面确定建设绿色矿山的任务，并制定于2020 年全国基本建立绿色矿山格局的目标。自建设绿色矿山任务发布以来，全国范围内的绿色矿山试点建设已有8 年，国土资源部先后分四批组织推进国家级绿色矿山试点单位的建设工作，四批共确定了668 家国家级矿山试点单位，分布在除天津市之外的30 个省（区、市）。^[21]

2.和谐矿区试点建设

和谐矿区的目标是建立四大机制——资源节约集约调节机制、生态恢复治理补偿机制、资源开发利益共享的分配机制，以及矛盾纠纷协调化解机制，这与矿业经济绿色发展追求矿业企业经济、社会、生态效益共赢的理念不谋而合。2012 年国土资源部按照党中央、国务院的要求成立了和谐矿区建设指导协调小组，推动我国和谐矿区建设工作的开展，同年率先在内蒙古进行试点。为响应中央政府的政策，部分地方政府也纷纷加入和谐矿区建设队伍，目前包括内蒙古在内有9 个省区在不同层面出台了和谐矿区建设的政策文本（具体见表5-1），且已有13 个省区开展了和谐矿区建设试点工作。在中央政府与地方政府的协同努力之下，和谐矿区试点建设探索出了重要的经验：云南麻栗坡县政府与部分村集体入股矿山，股份收益全部用于民生；内蒙古吨煤提取5 ～15元支持矿区生态恢复和居民搬迁；陕西大柳塔煤矿建立政府、企业和农民代表三方参与的矛盾协调机制等。^[22]

表5-1　全国各地发布和谐矿区建设文件情况

表格来源：作者自制.

3.改革税费体制

矿产资源税费制度是我国宏观经济调控的手段之一，为了推动矿业企业在追逐企业利润的时候关注生态保护和社会影响，我国政府首先从理顺矿产资源税费关系出发，对矿产资源的税费制度进行了改革，主张提升国家作为资源所有者的财产收益的同时压缩以行政权力征收的费用。保障国家资源所有者的收益主要政策举措包括落实资源有偿使用制度——扩大资源税的征收范围，将部分矿产资源的资源税按从价计征方式征收，提高部分矿产资源的税率等；以行政权力征收的费用的减免包括取消原矿区使用费的征收，以税代费。其次，为推动矿业发展与生态的和谐建立了矿产资源生态补偿的税费制度，如征收排污费、矿山环境恢复治理保证金、土地复垦费等。最后，对于积极践行矿业经济绿色转型的企业给予财政上的激励，包括税费减免、财政补贴等，如对矿业企业进行资源综合利用、积极履行社会责任的支出纳入成本，进行税前扣除。

4.优化矿政管理

党的十八届三中全会以“全面深化改革”为主题，提出在新的历史起点要以全面深化改革为手段完成全面建成小康社会的目标，不同于以往针对单一方面的改革，而是拓展为经济、政治、文化、社会及生态文明等。具体到矿业管理：一是构建矿业市场体系。政府主动厘清与市场的关系，发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用，通过市场机制的能动作用优化矿产资源的配置，从而提升矿业经济的整体效益。如推行勘查项目合同管理、完善全国统一的矿业权交易规则、引导社会资本进入矿产勘查项目中等。^[23]二是优化矿业权的管理。包括明确设定矿业权获取的资格、条件与程序，简化矿业权审批的程序，及时受理矿业权的申请，更优质管理矿业权转让、延续、变更、注销等途径，建设服务型政府以降低矿业企业的成本。三是加大对矿业企业就环境保护、安全生产及资源开发等方面的监管，既包括矿业企业投产前的准入监管，也包括在矿业企业投产期间不定期的监督检查等。