湖南省矿业经济的绿色发展战略背景

（一）湖南省矿业经济绿色发展行动

矿产资源是自然资源的重要组成部分，是经济社会快速发展的重要基础，在工业化、城镇化快速发展过程中，矿产资源为我们提供了大量必不可少的最基础的原材料。在过去几十年中，湖南省对铁、铜、铝、煤炭石油等矿产资源的需求呈线性增长。截至2014 年，湖南省已发现矿种143 种，探明资源储量矿种108 种。其中，能源矿产7 种，金属矿产38 种，非金属矿产61 种，水气矿产2 种，^[2]矿产资源的特点是贫矿多，单独矿产少，共（伴）生矿及低品位矿多，矿产质量不高。湖南省矿产资源开采历史悠久，遗留大量矿山环境恢复治理的历史欠账问题。“十二五”期间，由湖南省国土资源部门牵头，主要从以下三个方面对湖南省矿业经济绿色发展进行了调整：

（1）开展矿山专项整顿规范。以煤炭、钨、锑、铅、锌、锡等为重点矿种，以柿竹园、黄沙坪等100 多个矿区为重点区域，按照“关闭整顿、资源整合、标本兼治、综合治理”原则，湖南省国土资源部门对郴州三十六湾、鲁塘矿区、新田岭矿区、黄沙坪矿区等无证开采、非法转让、超深越界、矿业腐败等违法行为进行了严厉整治，对湖南省矿山企业矿业开发理念与发展格局进行了深刻调整，扭转了这些地区长期乱采滥挖的状况，截断了湘江流域新的矿山污染源。此外，为加强煤炭行业的管理，湖南省煤炭工业局颁布了《湖南省煤矿安全质量标准化标准及考核办法》《湖南省煤炭工业局煤炭生产许可证核发实施程序》等一系列政策，以更加严格的企业安全管理、更加坚实的技术保障、更加有力的安全监管、更加严格的目标考核为手段，督促煤矿企业安全生产主体责任落实。

（2）推进矿产资源开发整合。2015 年7 月，湖南省政府下发《关于继续推进矿产资源开发整合的通知》，确定湘潭市鹤岭锰矿区、祁东乌江大岭铅锌矿区等10 个矿区为省政府挂牌督办重点整合矿区。目前全省已经将煤矿矿区整合到7 个，其中关闭煤矿31 个，注销煤矿采矿权许可证460 个。按照《湖南省十二五能源发展规划》的统一部署，湖南大多数煤炭企业已经开始煤矿整顿关闭、整合以及技术的绿色技改工作。湖南省煤炭工业局责成各地区市局对未按规定期限申请验收的煤矿，由县级人民政府审查把关，区别对待。对只生产、不技改，故意拖延工期的煤矿予以关闭。同时，对坚持停产技改，但确有客观因素不能如期申请验收的矿井，要求他们向县级政府书面报告理由，由县级政府根据矿井设计技改工程量，初步重新核定最终技改竣工期限，经市级煤矿安全专项整治领导小组审查，报省有关部门。借助优势矿山企业先进的采、选、冶技术水平，矿产资源整合有效促进了湖南省矿业产业集群与区域大规模矿业经济的形成，保障了湖南省矿产资源的后备储量。

（3）推动绿色矿山建设。2009 年，国家发改委、国土资源部联合发布《全国矿产资源规划》，确定“2020 年基本建立绿色矿山格局”的战略目标。湖南省积极响应国土资源部关于开展“矿山复绿”行动的号召，制定了《湖南省“矿山复绿”行动方案》，对矿业企业依法办矿、矿产资源综合利用、节能减排及土地复垦等方面作出规范要求。各市州政府也牵头制定绿色矿山建设的相应方案，鼓励矿山企业自主开展绿色矿山建设工程，推进矿山生态环境治理。目前湖南省已有22 个矿山获“国家级绿色矿山”称号。

湖南省正处于长株潭两型社会试验区第三阶段改革建设的关键时期，资源需求刚性上升，传统矿产资源的开发理念和矿业经济粗放型增长模式将不可避免地突破生态环境的均衡阈值，引发矿区生态环境危机，甚至威胁到整个社会的正常活动。在能源变革主导新一轮科技革命和产业革命的背景下，转变当前湖南省矿业经济发展理念及矿业经济增长方式，实现从“黑色发展”向“绿色发展”、从“生态开发”到“生态建设”、从“生态赤字”到“生态盈余”的转变，是关系未来湖南省矿业经济发展的一场深刻变革。

（二）影响湖南省矿业经济绿色发展战略的消极因素

湖南省作为“有色金属之乡”，从矿业区域布局来看，以能源、冶金、有色、稀土、石化产业为主的矿业经济体系已初步形成。从矿山环境整治方面来看，“整体改善、局部恶化”的现状尚未从根本上得到遏制。传统的资源开发利用模式短时期难以根本扭转，在开发商整体来看还呈现一种粗放增长特点，不仅造成资源浪费，还会因资源的不合理开发利用而导致矿山污染问题逐渐增多，破坏固有的生态环境。因矿山开发导致地面塌陷、山体滑坡、雨水天气等自然灾害、矿区地下及地表水受到不同程度的污染、土壤贫化等事件成为许多矿区的共性顽疾。顺应绿色工业革命的趋势，目前影响湖南省矿业经济绿色发展战略的消极因素主要包括以下方面：

1.可持续发展价值观缺位

矿山企业“重开采轻治理”“重经济效益，轻社会责任”的发展理念是制约湖南省矿业经济绿色发展的最大难题。首先，矿山企业投资基本来自个人资金或银行贷款，为尽快回收资金与盈利，企业投资规模仅限于满足基本生产，对矿区安全生产投入保守，因矿山安全管理不到位导致矿区安全事故频发，地矿矛盾、矿群矛盾明显。以经济利益为导向，企业将矿业经济活动的外部不经济性转嫁给社会，严重威胁到矿区居民生命财产安全。研究表明，传统发展观的功利主义必将导致经济增长逼近甚至超越生态边界，导致经济增长的终结以一种崩溃的方式发生以及人类福利不可控制地下降。^[3]其次，对矿业文化及矿业遗产的历史价值认识不足。矿业旧址及附属设备等矿业遗产见证了湖南省矿业城市工业化的进程，是矿业文化重要的组成部分。根据产业生命周期理论，当矿业产业进入衰退期，因未能充分认识到矿业遗产的资源价值和开发潜能，缺乏对面临关闭的枯竭型矿区再利用的意识，湖南省资源枯竭型矿区的闲置现象已从局部扩展至整体。最后，作为利益相关者的矿区居民，近年来随着矿产资源价格高位波动引起的逐利行为加剧，在利益导向下对环境污染感知程度低，纵容了矿山企业“炒矿”、隐瞒矿难、受贿护黑等违法行为，进一步弱化了制度效力，更谈不上发挥第三方对矿山企业绿色发展的监管作用。

2.矿产资源合理开发利用不足

矿产资源合理开发利用不足是限制湖南省矿业经济可持续发展的主要因素。湖南省矿山企业规模小，以湖南省郴州市为例，郴州共有各类矿山企业1 147个，但从矿山规模来看，大、中型企业只有8 个，其他皆为小型矿山。^[4]一方面，小矿山大部分为个体经营，生产水平科技含量不高，开采效率低，缺乏长远规划。在矿产品需求旺盛、矿产品价格大幅增长的情况下，小矿山掠夺式开采的短期发展行为更加严重。大矿小开、一矿多开、采主弃次、采富弃贫、采易弃难等不合理开采行为造成矿产资源的严重浪费。另外，湖南省矿山企业布局分散，矿区之间尚未形成专业化分工与协同关系，矿产资源开采集中度低，规模开发能力严重不足，上、下游矿业及支撑产业的互补效应不明显，资源优势未能转化为经济优势。另一方面，矿产资源的综合利用及再利用程度低。目前，湖南省矿产品基本未进行深加工，矿产资源的二次利用罕见，不少矿山企业以出售矿物原料为主，矿产资源有用成分回收利用率极低，伴生成分几乎不存在再利用。同时，已有的矿产资源开发工艺落后，矿产资源回收水平低，矿产资源浪费严重，绝大多数矿山企业不重视资源的综合回收利用。随着湖南省工业化进程的加快，矿产资源的开发力度达到了前所未有的水平，矿产资源消耗速度逐年增加，而探明矿产资源储量逐年减少，湖南省保有矿产资源储量正在迅速下降，部分矿山资源量已出现危机甚至接近枯竭。(www.xing528.com)

3.矿产资源开发环境有待改善

湖南省矿产勘查投入依赖于湖南省财政，勘探队伍臃肿，技术装备落后，技术人员流失严重。近年来，湖南省内部分地区政府观念滞后，矿产资源国家所有意识不强，坐地分享、坐矿分成思想严重。政府对矿产资源开发服务意识不强，干预过多，挫伤了矿产资源勘查、开发投资者的积极性。非油气矿山企业目前处境困难，很难形成对矿产勘查的再投入。尽管目前湖南省出台了相关招商引资的优惠政策，但由于前期勘查程度过低、风险勘查市场不开放、地质资料难以共享、探矿者不能有保障地取得采矿权、多部门审批程序复杂等因素，湖南省矿业经济发展吸引外来投资、社会资金的进展很不理想。矿业勘探成果有偿使用，矿业权依法取得、依法流转观念不强，地方保护、部门保护思想严重，违法勘查、开采时有发生。很多地区勘查开发外部环境较差，当地群众干扰增多，要求补偿的价格越来越高，甚至出现无理阻挠、干扰破坏，这些都严重阻碍着湖南省矿产资源勘查开发业的健康有序绿色发展。

4.缺乏政策支持和制度保障

目前，湖南省矿业经济发展的部分政策文件已经过时，支持矿业经济绿色发展的政策法规面临缺失。根据湖南省人民政府及各直属部门的门户网站、法律信息网站等渠道，查找到有关湖南省矿业经济发展的政策文本共108 项。其中，矿业经济绿色发展相关政策文件包括《湖南省深入整顿和规范矿产资源开发秩序工作方案》《湖南省违反矿产资源管理规定责任追究办法》《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》等，但已出台政策年限较长，严重滞后于矿业经济发展现状。随着对生态环境要求的提高，条例内容已与湖南省严峻的矿山环境问题不相适应，必须重新修改、补充和完善。另外，湖南省出台针对矿业经济绿色发展战略的专项政策法规体系。根据矿业经济发展存在强烈的路径依赖，对制度需求弹性较小的事实，^[5]在制度效力约束不足导致违法成本较小甚至为零的情况下，无证勘查开采、越界开采和非法转让探矿权等违法违规行为出现严重反弹，尤其是在乡镇企业及个体矿山中尤为突出。例如，在对湖南省醴陵市国土资源局进行实地调研中发现，醴陵市目前暂无持证合法开采的矿山企业。

5.生态补偿制度设计不合理

目前，湖南省缺少统一的生态补偿专门立法，一方面导致实践当中生态补偿税费征收混乱，另一方面也出现地区不公平的现象。补偿费收取是要对矿区生态环境进行保护，用于恢复和治理矿区的生态环境。矿产资源生态补偿是一项牵涉多方利益的复杂工程，如何合理地调配好各方利益主体之间的利益关系，直接影响着矿产资源生态补偿制度实施效果。^[6]一方面，湖南省矿产资源补偿方式单一化，具体表现在补偿资金渠道和补偿手段单一。湖南省废气矿山的生态修复工作主要由政府承担，相关费用也由政府财政承担，给政府造成了极大压力。对于新开矿山则由矿山企业负责修复治理，给企业造成沉重的经济负担。补偿资金来源过于单一，补偿手段缺乏灵活性，不仅不能有效地恢复和保护矿区的生态环境，反而会挫伤各级政府和企业进行生态补偿的积极性。另外，矿山企业在利益至上的理念下，主动进行矿区生态环境保护的意识淡薄，致使我国的生态补偿税费欠缴现象十分普遍，补偿资金归巢困难。对于拖欠、拒缴生态补偿税费的行为，相关管理部门管理松懈。

（三）湖南省矿业经济绿色发展战略的实施原则

（1）有机结合政策工具，为矿业经济绿色发展提供制度保障。构建健全的制度与良好的管理是资源丰裕型地区规避 “资源诅咒”的主要措施之一。^[7]湖南省支持矿业经济绿色发展的政策文本重点集中在矿产资源开发秩序整顿及违法行为追究层面，缺少针对矿业绿色技术创新、矿业遗产保护、矿区生态补偿标准等的政策文本。矿业经济绿色发展战略的实施应进一步利用制度创新引导矿业经济绿色发展，结合政策工具的约束效力和政府部门的监督考核、表彰处罚功能，为湖南省矿业经济绿色发展战略的实施提供保障。

（2）加大对矿山企业的支持，健全激励机制。目前湖南省对矿山企业绿色发展的财税激励欠缺，没有形成以资金支持推动矿山企业绿色发展的激励机制。湖南省矿山规模以中小型矿为主，技术水平低，抗风险能力弱，矿山企业多为小型民营企业，容易受市场波动的影响。因此，需要加大对湖南省矿山企业绿色发展的资金支持力度，尤其要不断改进和完善对从事科技创新的矿山企业的资金扶持和财税激励机制，提高矿山企业绿色发展的积极性。地方政府及矿政管理部门应根据当地实际情况出台相应鼓励政策，激发企业发展绿色矿山的积极性。对符合条件的矿山企业可以优先申报“矿产资源节约与综合利用专项资金以及示范工程资金”。

（3）贯穿矿业经济发展全阶段，侧重点从末端治理转为“边开发边治理”。绿色矿山建设主要强调对矿业活动的末端污染治理，比如矿山地质生态环境的恢复。湖南省矿业经济绿色发展战略要求将绿色发展理念贯穿湖南省矿业经济活动的全过程，从源头开始控制矿业经济发展带来的环境污染与生态破坏。坚持开源与节流并举，开发与保护并重，把节约资源放在首位，加强并超前开展矿产资源调查评价和勘查，使耗减的矿产资源储量适时得到补充和增加。矿山企业必须在矿产资源勘探前采取污染防范措施，在开采中落实低能耗、低污染、低排放标准，开发完毕后及时对生态破坏进行恢复治理，并优先复垦耕地或农用地。总而言之，应该将“源头控制、全程治理”的原则运用到矿业经济发展过程的任一环节中。

（4）突出技术创新，强化科技支撑。加强矿业技术创新体系和能力建设，突破矿业核心关键技术瓶颈。在提高能源使用效率、矿产品清洁生产、矿区污染综合治理、新能源的应用等领域，攻克一批关键和共性矿业技术。加快矿业科技成果转化和产业化示范，加大先进矿业技术的推广应用，积极引进、消化和吸收国内外先进实用的矿业采选冶工艺技术，跟上国际矿产资源开发利用技术更新的步伐，推动湖南省矿业技术改造和提升，使湖南省矿产资源优势最大限度地转化为经济优势，形成对矿业经济绿色发展最直接、最有效的支撑力。