湖南省矿业城市发展：问题与对策

（一）湖南省矿业城市发展面临的问题

1.经济产业问题

（1）经济优势难以形成。首先，主导产业衰退，替代性产业尚未兴起。随着有色金属资源的过度开采，矿业行业暴露出其不合理发展的缺陷，工业增长不景气，但是这些城市培养的替代性支柱产业还未充分成长起来，地区经济衰退压力增大，经济转型迫在眉睫。其次，当地矿产品以初级产品为主，技术含量不高，高附加值深加工产品比例低，产品结构有待改善，并且有色金属行业的提纯、改性、超细产品的发展滞后，产品种类单一，缺乏足够的行业竞争力和市场导向能力。最后，资源开采过度，浪费严重，保障能力下降。粗放的开发管理降低准入口槛，小矿山采富弃贫，注重眼前利益，并且简单的生产工艺形成了过度开采却利用率不高的后果。同时矿业资源的综合回收水平较低，没有形成一条可持续发展的产业链。

（2）矿业市场缺乏调控手段。无法运用合理高效的宏观调控方式来开发各种矿产资源，矿业权市场的完善和建设不够及时。从宏观上调控矿产资源开发的力度不够大，存在着过量开发钨、锡等多种优势矿产的现象；矿产资源的开发投资和勘察渠道非常单一，存在着管理薄弱的问题；矿业权市场的建设非常落后，矿业资本市场明显不够成熟且不规范，矿业发展的市场环境亟须健全；地矿行政管理的基础不够强，需进一步强化管理信息化、信息队伍建设以及执法监督力度等不同方面。^[16]

2.社会管理问题

（1）管理机制问题。政企不分，企业缺乏足够的激励和活力。矿业资源管理主体和开发主体在目标和利益上的错位，使得市政府难以完全参与企业的生产要素配置，企业也不能很好地起到辐射、带动经济发展的作用。

矿产资源管理有待进一步加强。主要表现在对非法勘查、开采矿产资源、非法转让矿业权等违法行为，缺乏强有力的手段，国土资源行政主管部门做出的行政处罚决定难以执行到位，使上述违法行为很难得到有效惩处。

矿业权市场建设滞后，矿业资本市场发育不够并且规范性程度不足，审批繁琐、矿业权前置性审查多、审批权高度集中，并且矿业权交易信息缺失，当地的矿业发展交易环境有待进一步加强。

（2）社会问题突出。矿产资源逐步出现枯竭现象，企业承担着较重的社会负担。企业效益越来越低，在较大程度上约束着城镇市场化的进一步发展进程。众多民营的开采队及冶炼企业存在着滥采乱挖的现象，严重地破坏了生态环境，对矿区的稳定以及生产秩序产生了严重影响。企业范围内的男女职工出现了比例失调现象，职工子弟存在着强烈的依赖企业就业的思想观念，万一企业的经济效益降低了，很多工人会不得不面对失业的风险。这些约束着企业经济的进一步发展和稳定，对城镇的可持续发展产生了影响。

3.环境破坏问题

湖南省矿山地质环境问题突出。从20 世纪90 年代以来，全省矿山共出现1 992 起各种事故，如滑坡、崩塌、地面塌陷、泥石流、地裂缝、地面沉降以及矿坑突水灾害，在这其中，煤矿山、金属矿山、非金属建材类矿山分别达到了1 184 起、328 起以及480 起。因灾而导致的直接经济损失累积达到了131 246.8 万元，平均下来每宗案件的损失达到了65.9 万元，年均损失额度达到了13 124.7 万元。从不完全统计来看，湖南省范围内各种矿山破坏以及占用土地的总面积达到了46 788 hm2，在这其中，煤矿山、金属矿山、非金属建材矿山破坏、占用土地的全部面积分别达到了21 606 hm2、9 448 hm2 以及15 715 hm2。破坏植被以及损毁土地的最严重问题是那些无证非法开采以及个体、私人的采矿点。(www.xing528.com)

当地企业多为高耗能、高耗水、高排放的重工业，其单位产值能耗远远超过其他产业，这些重工业企业的污水、废气排放占比很大，但处理达标率低，衡阳市、郴州市废水达标率均低于90%。湖南省矿业开采过程中产生了大量对环境有害的固体废物，如2013 年衡阳工业固体废物产生量795.459 2 万吨，郴州市工业固体废物产生量为1 610.53 万吨，工业固体废物产生量主要集中在有色金属矿采选业、电力行业。工业固体废弃排放量已成为破坏和污染地表环境的主要因素之一。2014 年湖南省首份重金属污染调查结果由环保公益组织长沙曙光环保公益中心对外披露（参见表3-3）。目前我国重金属污染主要集中在岭南矿带上，因此湘江流域成为重灾区，其特点是多种有色金属共生，有色金属和选冶药剂的复合污染加大了污染整治难度。^[17]

表3-3　土壤重金属含量检测最高值

数据来源：中国经济周刊.湖南湘江流域重金属超标达715 倍.

（二）湖南省矿业城市发展问题的原因分析

1.城市内部空间结构为企业区位选择所分割城市发展在空间上需要适度集聚与合理的功能分区，以提高城市的规模经济效益和综合服务职能。而在矿业城市内部，其社会服务功能主要依附于大型矿业企业，企业的区位选择和矿产资源分布状况主导着城市功能分区和空间结构的特点，在空间形态上表现为：点多、线长、面广。市区与矿山企业或矿产冶炼工厂交错分布，职能混乱。这不仅导致企业不能很好地依托城市来有效地发展自己，而且给城市功能完善和城市可持续发展带来很多障碍。

2.矿与城分离，两者融合度低

计划经济体制下，矿业企业既要生产经营，又要办社会，从而在矿业城市内部派生出两个城市功能主体，即管理大型国有企业社会经济运行的主导企业和服务于地区社会经济发展的地方政府。企业自己兴办学校、医院、邮电通讯、供暖电力等服务组织，形成了小社会。20 世纪90 年代以前，发达并独立的企业社区同相对落后的城市社区形成了较大的反差。此后，这种状况由于煤炭、钢铁等重要物资逐步走向市场开始发生改善。但主导企业与地方经济社会发展水平的差距依然存在，二者融合难度还相当大。

3.城市缺乏多样性文化力

文化力是构建和体现城市可持续发展能力和特色的重要方面。长期以来，矿业城市内部由于生产活动单一，人员流动性差，形成了特有的与资源和组织相关的企业文化。特别是矿业城市特有的单位化组织管理模式，使国家和单位、单位和职工之间形成了一种简单而直接的支配与被支配的关系，这种纵向的隶属关系，强化了职工对单位、单位对国家的依赖，如高度重视上级指示、“等靠要”的心态、“铁饭碗”意识等，成为制约城市可持续发展的落后观念。单一的企业文化遏制了城市多样性文化的形成，不利于城市创新体系及创业环境的建设。