2016年影响中国矿业的十大法规政策汇总

2016 年是中央推进全面深化改革的第三年，也是推进结构性改革的攻坚之年，矿产资源等自然资源领域的改革备受关注。尤其是2016 年12 月30 日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》等文件，既把矿业领域的改革推向了更高更深层次，也为2016 年的矿业领域改革画上了一个圆满的句号。

（1）2016 年4 月28 日，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕 31 号）。该意见强调，要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶。按照“权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施”的原则，着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020 年，实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系。该意见明确表示，将推进七个方面的体制机制创新。一是建立稳定投入机制，多渠道筹措资金，加大保护补偿力度。二是完善重点生态区域补偿机制，划定并严守生态保护红线，研究制定相关生态保护补偿政策。三是推进横向生态保护补偿，研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。四是健全配套制度体系，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，加快建立生态保护补偿标准体系。五是创新政策协同机制，研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。六是结合生态保护补偿推进精准脱贫，创新资金使用方式，开展贫困地区生态综合补偿试点，探索生态脱贫新路子。七是加快推进法治建设，不断推进生态保护补偿制度化和法制化。

该意见重点强调了体制机制创新，包括生态保护补偿资金征收、分配、监测、评估、交易等，旨在通过切实可行的机制建设，从顶层设计层面打通当前生态保护补偿面临的“中梗阻”，探索建立多元化生态保护补偿制度体系。

（2）2016 年5 月10 日，财政部和国家税务总局发布《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕 53 号），自2016 年7 月1 日起全面推进资源税改革。该通知要求，通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。明确了资源税改革的主要内容，包括扩大资源税征收范围，开展水资源税改革试点工作；实施矿产资源税从价计征改革；全面清理涉及矿产资源的收费基金；合理确定资源税税率水平；加强矿产资源税收优惠政策管理，提高资源综合利用效率等。全面推开从价计征方式。在对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6 个品目资源税实施从价计征改革的基础上，该次改革对绝大部分矿产品实行从价计征，但从便利征管原则出发，对经营分散、多为现金交易且难以控管的黏土、砂石等少数矿产品，仍实行从量定额计征。

全面推进资源税改革，是基于有效解决资源税制度存在的问题，并围绕资源税改革目标而进行的一次重大政策调整，也是我国新时期深化财税体制改革的一项重要内容。这是继2016 年5 月1 日营改增试点全面推行后，我国出台的又一重大税制改革，是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有效发挥税收杠杆调节作用，促进资源行业持续健康发展，推动经济结构调整和发展方式转变的重大举措。

（3）2016 年5 月26 日，最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕12 号）。该意见主要内容：一是强调服务大局，进一步明确了人民法院服务、保障生态文明建设与绿色发展的总体要求和保障措施。二是突出理念先行，明确提出现代环境司法理念。三是坚持问题导向，强调对重点环境资源案件的审理。四是保持适度前瞻，探索完善新领域、新类型案件的审理规则。五是加强协同审判，充分发挥环境资源审判整体合力。

该意见是深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，促进“十三五”规划纲要全面实施，充分发挥人民法院审判职能作用，是为加快推进生态文明建设与绿色发展提供公正、高效的司法服务和保障的重要体现；是为更好地发挥审判职能作用，提升生态环境治理法治化水平，切实维护人民群众环境权益和环境公共利益，保障国家自然资源和生态环境安全，围绕审判工作需要，针对实践中亟待解决的突出问题，经过认真调查研究的结果。

（4）2016 年9 月22 日，国土资源部发布 《中国矿产资源报告（2016）》。该报告首次公开了多项矿产行业的权威指数。报告主要内容包括我国矿产资源状况、矿产资源勘查和开发利用、矿山地质环境保护、矿产资源管理与政策、地质矿产调查评价与资料服务、科技创新与国际合作等内容。该报告显示，“十二五”期间，煤炭、天然气、锰矿、铝土矿、镍矿、钨矿、钼矿、金矿和磷矿等重要矿产查明资源储量增长明显。自2011 年国务院批准页岩气为新矿种以来，已累计探明地质资源储量5 441 亿立方米。23 种重要矿产资源潜力评价结果表明，中国找矿潜力巨大。主要矿产中，41 种查明资源储量增长，5 种减少，新设立矿种页岩气探明地质储量快速增长。与“十一五”末相比，“十二五”末石油剩余技术可采储量增长10.4%，天然气增长37.4%，煤层气增长132.3%。天然气、煤层气、页岩气、锰矿、钨矿和钼矿新增查明资源储量占累计查明资源储量的比例超过30%。

该报告称，在矿产资源节约与综合利用方面，基本摸清矿产资源“三率”现状，初步建立主要矿产“三率”指标评价体系，优选推广节约与综合利用先进适用技术，矿产资源综合利用示范基地建设成效显著，出台矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录修订版。发布了27 种（类）矿产的“三率”指标要求，优选出210 项先进适用技术并予以推广，首批40 个矿产资源综合利用示范基地，涵盖油气、煤炭和有色等七大领域。中央财政投入200亿元，企业自筹计划投入1 742 亿元。“十二五”以来，中国政府不断推进矿产资源税费制度改革，资源税改革遵循从价计征为主、从量计征为辅的原则，矿产资源补偿费费率降为零。“十二五”期间，矿产资源补偿费征收数额为884.4 亿元，较“十一五”增长71.3%。

《中国矿产资源报告》历来是观察中国矿产资源总体状况的窗口。报告着重介绍了“十二五”期间中国在矿产资源勘查与开发利用、矿山地质环境保护、地质矿产调查评价等方面的主要进展，以及中国政府如何积极推进简政放权，全力推动行政审批制度和矿产资源税费制度改革，加大监管力度，提高服务水平，坚持开发与保护并重，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依法行政、阳光行政，激发矿业市场活力，引导和规范矿业市场行为，使矿产资源管理更加规范有序。

（5）2016 年11 月4 日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对完善产权保护制度、推进产权保护法治化有关工作作出了全面部署。该《意见》明确了完善产权保护制度依法保护产权的总体要求，并从10 个方面提出了具体改革措施。加强产权保护，根本之策是全面推进依法治国。该意见指出，有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。必须加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心和形成良好预期，增强各类经济主体创业创新动力，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。

在推进产权保护上，该意见强调坚持平等保护，健全以公平为核心原则的产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；坚持全面保护，保护产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权；坚持依法保护，不断完善社会主义市场经济法律制度，强化法律实施，确保有法可依、有法必依；坚持共同参与，建设法治政府、责任政府、诚信政府，增强公民产权保护观念和契约意识，强化社会监督；坚持标本兼治，着眼长远，着力当下，抓紧解决产权保护方面存在的突出问题，加快建立产权保护长效机制。

产权制度是社会主义市场经济有效运行的基础。该意见对于完善社会主义市场经济体制、实现经济社会持续健康发展具有重要意义。坚持问题导向，从实际出发，聚焦产权保护方面的突出问题，提出“管用有效”的改革措施，具有很强的针对性和现实意义。随着法治政府和政务诚信建设的推进，以及相关法律制度的完善，产权保护将步入制度化、法治化轨道，构建起产权保护的长效机制。

（6）2016 年11 月8 日，国务院发布《关于全国矿产资源规划（2016—2020 年）的批复》（国函〔2016〕 178 号）。经国务院批复同意，由国土资源部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、环境保护部和商务部正式发布实施。《关于全国矿产资源规划（2016—2020 年）》全面贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以保障资源安全为目标，以提升矿业发展质量和效益为中心，强化资源保护和合理利用，正确处理政府与市场、当前与长远、局部与整体、资源与环境、国内市场与国际市场的关系，推进供给侧结构性改革，优化资源开发保护格局，加快矿业绿色转型升级，推动矿业务实合作，实现资源开发惠民利民，为全面建成小康社会提供可靠的能源资源保障。

该规划明确总体目标是：到2020 年，基本建立安全、稳定、经济的资源保障体系，基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式，基本建成统一开放、竞争有序、富有活力的现代矿业市场体系，显著提升矿业发展的质量和效益，塑造资源安全与矿业发展新格局。具体目标包括：重要矿产资源储量保持稳定增长，力争发现5～8 个亿吨级油田和5～10 个千亿立方米级油田，建设103 个能源资源基地，划定267 个国家规划矿区，大中型矿山比例超过12%，主要矿产资源产出率提高15%，完成50 万公顷历史遗留矿山地质环境治理恢复任务，进一步扩大矿业权竞争性出让范围，建立矿产资源国家权益金制度等。

该规划阐明了今后一个时期我国矿产资源勘查、开发利用和保护的发展方向，明确、细化了工作重点和任务，为维护国家资源安全、引领矿业供给侧结构性改革，规范资源勘查与开发利用行为提供了依据和指南，是未来5 年我国矿产资源管理改革与矿业经济发展的总体蓝图和行动纲领。新一轮规划以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念统筹矿产资源勘查开发利用与保护各项任务。(www.xing528.com)

（7）2016 年11 月28 日，最高人民法院、最高人民检察院联合公布了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕 25 号）（ 《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》同时废止）。该解释共16 条，主要包括3 方面内容，对非法采矿罪、破坏性采矿罪的定罪量刑标准，非法采砂行为的定性处理和入罪标准进行了明确规定。此外，还对包括矿产资源犯罪所涉及的从重处罚、单位犯罪、共同犯罪、术语界定、价值认定等实体问题和违法所得、犯罪工具的处理及专门性问题鉴定等程序问题进行了解释。

按照该解释，5 类情形应当认定为“情节严重”，包括开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在10 万元至30 万元的；在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿，开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，或者在禁采区、禁采期内采矿，开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在5 万元至15 万元的；二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的；造成生态环境严重损害的，以及其他情节严重的情形。针对窝藏、转移、收购、代为销售等环节，该解释明确规定，明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚；事前通谋的，以共同犯罪论处。

该解释明确了非法采矿罪认定中颇具争议的三个方面的焦点问题：一是如何准确理解非法采矿罪中的罪状情形；二是如何评价认定非法采矿罪中的行政处罚前置；三是如何确定破坏矿产资源数额鉴定的效力，同时细化了1997 年修订《刑法》和2003 年最高人民法院颁布的《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的相关内容，从而达到规范矿产资源开发秩序，实现矿产资源的有效保护和有效惩治非法采矿犯罪行为的目的。

（8）2016 年12 月20 日，国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局发布了《关于印发〈自然资源统一确权登记办法（试行）〉 的通知》（国土资发〔2016〕 192 号）。《自然资源统一确权登记办法（试行）》的总体思路是以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利归属和保护范围等，推进确权登记法治化。

该办法包括总则、自然资源登记簿、登记一般程序，以及国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记，登记信息管理与应用，附则等内容，并附有《自然资源登记簿》样式、《自然资源统一确权登记试点方案》两个附件。为积极稳妥推进自然资源统一确权登记，2016 年12 月至2018 年2 月在部分地区开展试点工作。

自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措。在不动产登记基础上开展自然资源统一确权登记，有利于达到划清“四个边界”的目的，支撑建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度，服务于自然资源的保护和监管。

（9）2016 年12 月23 日，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕 29 号）。该解释结合当前环境污染犯罪的特点和司法实践反映的问题，依照刑法、刑事诉讼法相关规定，用18 个条文对相关犯罪定罪量刑标准等问题作了全面系统的规定。主要包括10 个方面的内容：①明确了污染环境罪定罪量刑的具体标准；②明确了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪定罪量刑的具体标准；③明确了宽严相济刑事政策的具体适用；④明确了环境污染共同犯罪的处理规则；⑤明确了环境污染犯罪竞合的处理原则；⑥明确了环境影响评价造假的刑事责任追究问题；⑦明确了破坏环境质量监测系统的定性及有关问题；⑧明确了单位实施环境污染相关犯罪的定罪量刑标准；⑨明确了“有毒物质”的范围和认定问题；⑩明确了监测数据的证据资格。

保护环境是我国的基本国策，是可持续发展战略的重要内容。继最严格的耕地保护制度、水资源保护制度之后，环境保护制度更加严格并成为社会共识。司法是保护环境的重要手段，在推进环境治理体系现代化进程中发挥着不可替代的作用。结合近年来环境污染犯罪呈现的一些新问题，最高人民法院和最高人民检察院对2013 年司法解释作了全面修改和完善，对进一步提升依法惩治环境污染犯罪的成效，进一步加大环境司法保护力度，有效保护生态环境，推进美丽中国建设，必将发挥重要作用。

（10）2016 年12 月30 日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》等文件。会议强调，完善矿业权出让制度是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障，要推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务。要以维护实现国家矿产资源基本权益为核心，理顺矿产资源税费体系，合理调节矿产资源收入，建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。其中，在矿产资源权益金制度改革方面，2015 年10 月公布了财政部会同国土资源部研究起草的《矿产资源权益金制度改革方案》（征求意见稿），提出了矿产资源权益金制度框架和主要内容，以及配套改革政策。

《矿产资源权益金制度改革方案》具体内容包括：一是在矿业权出让环节，完善矿业权出让制度，进一步扩大矿业权竞争性出让范围，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益。建议将中央财政与地方财政分享矿业权出让收益比例定为5 ∶5。二是在矿业权占有环节，将探矿权使用费、采矿权使用费调整为矿业权占用费，占有矿业权的从事矿产资源勘查开采者依法缴纳矿业权占用费。矿业权占用费依据占地面积定额，并由财政部门会同矿产资源主管部门按年征收。按2 ∶8 比例分别缴入中央和地方金库，由中央财政与地方财政共享。三是在矿产开采环节，将矿产资源补偿费适当并入资源税，完善资源税制。四是在矿山环境治理恢复环节，取消矿山环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金，建立动态化监管机制，推进环境治理成本内部化，使矿山企业真正履行矿山环境治理与生态修复责任。矿山企业需单设会计科目，根据矿山环境治理与生态恢复的要求，按照销售收入一定比例提取矿山环境治理恢复基金，计入企业成本，提取的资金由企业用于开展矿山环境保护和综合治理。该方案提出的配套改革政策包括：一是矿业权占用费、矿业权出让收益纳入一般公共预算管理，由各级财政统筹用于地质调查和生态保护修复方面支出。二是取消地勘单位矿业权价款转增资本金政策。三是取消已转增国家资本金矿业权价款补缴政策。

推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务，完善矿业权出让制度是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障。文件的出台，以维护实现国家矿产资源基本权益为核心，理顺矿产资源税费体系，合理调节矿产资源收入，将建立起符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。

由此，改革是发展的动力，也是破解难题的“利器”。在生态文明建设和“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念深入推进的当下，如何通过加强顶层设计，提供有效制度供给，深化矿业领域改革，建立完善制度法规，来破解矿业领域的诸多难题，真正把生态保护与节约集约利用资源落实在平时、落实到矿山，已成为国土资源部等相关部门正在面对与解决的现实问题。

【注释】

[1]王飞.绿色矿业经济发展模式研究：以平顶山煤业集团四矿为例[D].中国地质大学，2012.