共同行动：培育团队共同意愿的重要性

虽然推动农民工市民化和社会融合，加快户籍改革和推动农民工社会保障是非常正确的政治口号，但实际上相关主体对于推动农民工社会保障都没有积极态度，带来“口号热、实践冷”的现状。推动流动人口和农民工社会保障建设，其实已经不需要作观念上的澄清。更主要的是，首先需要使不同行为主体间发展出对流动人口和农民工社会保障的共同意愿，然后才能实现对加强流动人口和农民工社会保障的共同行动。

因此，适应人口流动性，加快社会保障制度政策建设，对保障体系改革的宏观制度设计和顶层规划是必需的。但另一个值得重视的地方在于，应该重视发展出促进流动人口与农民工社会保障建设的共同意愿和共同行动的制度政策建设。对于形成对社会保障改革的意愿和行动来说，一方面要对不同行动主体参与农民工社会保障进行引导和激励，一方面要对不实施农民工社会保障的行为提供监督和压力。

企业是农民工社会保障的主体，我们有理由相信随着人口结构变化和劳动力市场供求关系的变化，“民工荒”和“技工荒”的加深会推动企业加强劳动者福利和劳动者社会保障来作为一种措施形成稳定的劳动者队伍。建立稳定的劳动者队伍才能够适应企业自身的转型和技术升级的需要。在依靠简单劳动力的制造业就业开始向外部转移以后，通过农民社会保障有助于形成更加稳定和专业化的劳动者队伍。同时，提高农民社会保障作为一种市民化路径，也已经表现出对农民工加强人力资本投资的积极作用。因此，农民工社会保障应该成为企业发展和升级的长远战略。

而在劳动力成本提高、商务成本提高后，增加企业对农民工社会保障的直接激励在于需要降低社会保障的缴费率。要推动实体经济发展的有效办法还不是降低企业的融资和贷款利息成本，更有效的是降低包括房地产价格的商务成本，以及降低过高的社会保障缴费成本。封进等（2012）对于中国不同地区社会养老保险平衡的比较研究表明，降低缴费率实际上会增加企业对社会保障的参与，而农民工社会保障参与的提高会抵消缴费率下降的不利影响，实际上更有利于养老保险基金的平衡。虽然她的研究还应该进一步考虑企业保障计划参与是由于缴费率下降的结果还是劳动监管的影响，但是降低缴费率在统计上表现出能够增强企业社会保障计划参与的激励作用，或者说降低缴费率和加强企业监管能够共同构成增强企业社会保障参与的有效力量。

从积极引导的角度看，企业为包括农民工在内的所有就业者提供社会保障，也能够构成企业信用的良好指标，有利于企业的银行融资等市场拓展。而将农民工社会保障作为企业的社会信用和社会责任记录，通过引入第三方社会组织的监督，能够形成企业行为模式转变的社会压力和社会环境。

加强企业劳动用工和社会保障监管是对企业社会保障的外部压力，这种通过监督和压力提升企业对农民工社会保障的意愿不应该是软约束，而应该成为硬约束。不仅需要强化职能部门对企业社会保障的行政监管，更需要强化对企业社会保障的立法和执法监管。企业和公民参与强制性社会保障应该上升为法制要求，成为公民和企业的法制义务。如果农民工在企业没有获得企业缴费纳入社会保障计划，农民可以通过法院诉讼企业的非规范经营，那么在避免法律纠纷的压力下，企业会自觉地为所有雇佣人员提供各类法制规定的社会保险计划，并因此带动整个劳动力市场的规范化和正规化。

促进企业社会保障意愿和行为转变的另一个压力，是需要将农民工逐步纳入企业的工会体系，从而使农民工得以有机会来表达和保障自身的权利。通过集体协议的渠道，得到政府的配合和支持，使得农民工有更多渠道将自身合法利益和诉求对企业管理者形成压力，从而形成社会主义市场经济的企业规范化经营。

第二，构筑农民工参与社会保障计划的意愿和自觉，归根到底要推动农民的市民化和社会融合。农民工社会保障是他们市民化和社会融合的影响因素。同时，当农民工在城市稳定长期居住、实现自身身份认同和计划长期乃至永远地生活在城市中，他们自然需要必要的社会保障计划来抵抗生活的风险，并因此提高其缴纳各类社会保障的意愿。(www.xing528.com)

增强流动人口和农民工缴纳社会保障的自觉性，在于使得社会保障对于迁移者不仅发挥风险规避的作用，也具有发展的工具性作用。例如，个人缴纳社会保障已经在不少城市被列入个人信用的积分系统，帮助迁移者获得居住证福利和增强在当地落户的考量。如果社会保障构成迁移者信用的组成部分，就能够帮助他们在城市融资和发展，这样对于一个创业创新的迁移人口，社会保障就不仅是一个规避风险的工具，而同时能成为一个帮助发展的工具。

就加强迁移者的社会保障来说，还需要针对农民工的具体困难，优先发展他们最需要的社会保障，才能使社会保障更显著地提高迁移者的福利，得到他们的支持和参与。例如，流动人口和农民工遇到的更直接问题可能还不是养老保险，所以城镇部分还需要加强广泛覆盖的医疗保障和医疗保险衔接，加强住房保障和失业保障，这样会更显著地降低迁移者在城市的生活风险。

第三，根据地方政府的行为逻辑，需要通过绩效考核体系的改变，将农民工社会保障纳入政府行动的意愿。地方政府缺乏对迁移者福利和保障进行改革的意愿，最主要的原因是没有把移民的激励作为城市发展绩效的组成部分（朱玲，2011）。如果将城镇化过程中“人的城镇化”列入地方政府治理的考核，将移民本身的住房问题、保障问题作为政府工作绩效，而弱化对地方政府的GDP考核，那么增加地方政府的改革动力是有可能的。

更主要的是，地方政府需要改变将人口迁移集聚和社会保障改革作为一种成本的思维定势，而需要凸显城市社会保障改革对于保险基金平衡和城市财政的积极作用；需要将社会保障作为对迁移的投资，值得通过一些地方财税改革将迁移对于地方社会的积极作用凸显出来，从而增加地方政府对于吸纳移民和对移民提供社会保障的积极意愿。例如，一个重要的改革就是税收体系的改革。现在的税收主要是企业税，因此地方较少意识到迁移流动人口的贡献，而如果减少企业税和增加消费税，则会降低企业的负担，同时也会增加对人口吸纳的激励。另一个改革的例子是增加地方政府对社会保障基金投资运用的激励，投资运用能帮助解决地方政府融资困难的情况，在这个情况下，将流动人口和农民工更大范围地纳入保障体系就直接和地方政府财务绩效相关，就会增加政府社会保障的动力。

第四，中央政府年度财政预算中也需要有专门的对完善流动人口和农民工社会保障的转移支付预算。在国家人大和政府年度工作计划中，需要增强来自迁移流动者的提案和议案。需要将全面建成小康社会的战略目标落实为工作目标，落实到工作转向和工作预算中去，而党和人大需要对相关事务进行监督和保持政治引导，落实对政府部门法定责任的监管。有一个可问责的政府体制，以及基于民主的公共事务讨论和公共预算，才有助于真正将公民的利益需求转化为政府责任和政府执行力。

第五，对于城镇化过程中的社会保障制度改革，其根本仍然需要流动人口和农民工作为利益关联者，形成推动改革的意愿和行动。这就要求发挥流动人口和农民工的话语权。农民工和企业缺少话语权带来改革意愿表现不足，从而无法推动改革。在缺乏基层社会话语权的情况下，基层社会往往只能通过群体性事件和暴力抗争才能够推动改革。而如果将城镇化过程中公众利益的话语权反映到政治议程中，就能够平衡城镇化和改革中的利益冲突，并推动保障体系的改革。例如，当失业群体增加的时候就会增加压力，推动失业保险的发展，当迁移流动者增加也会推动增加国民社会保障体系建设的公共预算。通过强化民主体制和和谐社会建设，任何社会管理者都会面临福利改革的压力。而有效组织社会和释放社会的公众诉求，才有助于推动社会保障体系的改革，乃至形成推动改革的意愿。

就城镇化过程中的社会保障建设来说，如果不同社会主体都缺乏意愿，那么推动改革自然陷入空谈。没有人感兴趣的政策议程是没有可能得到持续推进的。不同行为主体对于推动流动人口和农民工社会保障能够形成共同意愿和共同行动，才能够真正面对农民工社会保障遇到的困难和挑战，针对具体问题推动制度建设。农民工社会保障遇到的各种困难，如统筹层级不同、跨区域不同保障计划的衔接、人口流动和保障给付的结算安排，这些具体困难都可以通过制度建设和技术体系完善来逐步解决。对此，需要总结不同地区的农民工社会保障的成功模式和探索实践，并逐步扩展应用。西方国家在人口流动性社会保障体系建设方面的经验也值得借鉴。在城镇化过程中，我国需要加快推动城乡社会保障体系建设，使得社会保障适应和支持人口的流动性，才能支持我国的城镇化走上良性发展的道路。