社会保障制度改革的分析介绍

如何使社会保障体制的发展适应人口的流动性和支撑人口的流动性，如何实现不同性质、不同地区的社会保障有效衔接转移，成为人口迁移流动和不断城镇化过程中社会保障体制建设的一个突出难题。

在人口流动性日益增强的背景下推动我国的社会保障制度改革，必须要推动相关的技术创新。实现跨地区社会保障衔接转移，需要个人身份识别的信息系统建设，需要跨区域和不同保障基金间的结算安排，需要在保险支付体制上支持跨区域和不同保障产品间的合并和提取，等等。实际上，应对人口流动性的社会保障改革在技术上并不是特别困难的事情，例如通过建立类似美国的社会保障号（SSN）系统，以及社会保障支付的数字化，就能够实现跨区域的社会保障体系的整合。中国正在推行的社会保障卡计划，完全可以成为未来国民社会保险计划的实施平台。但更重要的是，人口流动性下的社会保障体制建设需要推动相关制度创新，如何建立国民身份统一的社会保险系统，如何对进入城市的迁移流动人口的社会保障制度整合，如何实现跨地区社会保障衔接转移。类似这些问题都涉及复杂的利益协调和制度建设，制度创新的困难和挑战显然比技术创新更加突出。

适应人口流动性的社会保障体制建设，其目标是打破社会保障体制的户籍分割、地区分割和城乡分割，并在此过程中构建更加均等化和一体化的国家社会保障体制。

第一，适应人口流动性，逐步增强对迁移流动人口社会保障计划的接纳和覆盖。

一方面，将大量迁移流动人口逐步纳入流入地城市的社会保障体系是必要的。同工不同酬、同工不同保障，不仅是劳动权益的不平等，也带来了收入分配和福利安排的不平等，并使户籍身份体系构成劳动力市场分割，影响劳动力自由流动。客观来看，当前迁移流动人口的社会保障建设落后于人口的流动性，并成为劳动力市场发展和城镇化发展的阻碍因素。通过流动人口逐步更加平等地进入所在地区的社会保障体系，能够帮助其在城市中长期居留和稳定居留，推动流动人口的市民化和社会融合，并因此帮助迁移流动人口完成其城市化，成为城市新兴中产阶级的组成部分，为推动中国经济持续发展和社会结构的不断提升创造条件。

另一方面，包括城镇职工养老保险、城镇职工医疗保险，乃至城镇居民养老、医疗保险也应该尽可能地逐步剥离与户籍身份的关联，过渡到以就业为基础的社会保障安排。逐步使户籍制度和社会保障体制相脱离，不仅有利于推动户籍改革，也有利于社会保障体制本身的发展。推动流动人口进入城镇社会保障体系，能够帮助流动人口长期安排其老年生活和医疗福利，并在短期内有利于社会保险基金的内在平衡。而社会保障的福利供给压力和户籍身份逐步剥离开来，也能够为户籍制度的逐步改革扩展更大的执行空间。

第二，适应人口流动性，探索和推动不同地区社会保障计划的有效衔接转移。

地方分割的公共财政体制，带来不同地区社会保障基金账户的相对独立和相互分离。不同地区的社会保障项目的缴费率、缴费期限和支付水平存在差别，为跨地区不同的社会保障项目中实现衔接转移带来困难（何文炯等，2001）。同时，目前跨地区的社会保障转移往往是只转移保险人的个人账户，而保险人的统筹基金部分难以转移，这不仅对保险对象而言是保险利益的损失，对于接受保险转移的地区也缺乏动机来接续其社会保险积累。

社会保障的跨地区、跨部门的衔接需要制度创新，这种衔接需要跨地区、跨城市的政府和社会保障管理部门通过协议协调各自利益、规范衔接的具体实施。不同地区社会保障体制衔接，可以有不同的衔接方案，一个可供选择的过渡性方案是，在社会保险衔接转移的过程中，上级政府可以为下级政府间的社会保障转付对接提供财政补偿。例如，当发生人口流动使社会保障账户从A地转移到B地，A地社会保障统筹部分的保障损失可以由上级政府的社会保障基金提供补偿。各地政府为城乡之间社会保障计划的衔接提供财政支持，省级社会保障财政支持地市之间的社会保障对接，而国家为省际之间的社会保障对接提供政策支持框架和财政补偿。这样，地区之间的社会保障衔接的壁垒就能够逐步被打破，而社会保障的地区差别也将随着社会活性化的进一步提高和分地区经济的发展而逐步均衡，从而进一步支持跨地区社会保障的有效衔接。还有一种办法就是推动各地的社会保险规定进行调整，参照欧盟的模式，取消15年最低工作年限的限制，劳动者在不同地区工作了多少时间就领取相应的养老金，这样所谓跨地区的衔接转移问题也就迎刃而解了。(www.xing528.com)

在此过程中，在一些人口迁移流动相对比较集中的城市之间、区域省际之间，例如东部沿海的长三角地区、广东地区，可以率先开展区域性的社会保险基金衔接转移探索，通过不同地区间的保障计划衔接协议，不断实现区域内社会保险体制整合，并为更大范围内的社会保险统筹和整合创造条件。

第三，适应人口流动性，不断提升社会保障的统筹层次和城乡一体化水平。

在人口迁移流动的过程中，也有相当数量的农村人口失去土地进入当地城镇，以及农村人口离土不离乡地进入城镇从事非农经济活动。这些人口的非农从业身份和农村社会保障的体制安排构成了不匹配的现象。其实，不仅是社会保障，在城市化的推进过程中，城乡社会管理和公共管理的诸多体制都存在难以结合的现象。例如，在城郊结合部地区，城镇人口、农村人口和外来人口相互混杂，农村的社会保障体制和城镇的社会保障体制交织在一起，带来城乡管理的困难，也带来地方社会的分化。

实现城乡一体化要从下到上进行统筹，从农村到城市逐步实现整合，从而提高农民的福利。在这个过程中，随着农村土地流转，农民进入城市，需要确保在土地流转中农民的社会保障利益得到充分维护。不仅是城市产业对农村耕地的占地需要补偿社会保障利益，农民和农民之间的土地流转也需要重视对社会保障利益的维护，实现土地在城市化过程中的价值，并将这些土地价值的增值更好地用于农民城镇化过程中的社会保障。在城乡人口流动和土地流转中需要重视对社会保障利益的维护。

因此，适应农村人口进入城镇，需要包括社会保障体制在内的城乡管理体制相应调整和整合。通过不断提高区域的统筹层次，逐步整合农村社会保障、小城镇社会保障和城镇社会保障，提供更加一体化的社会保障安排，并为农村人口进入城市和实现城镇化提供支持。

总之，分户籍、分地区、分城乡的碎片化的社会保障体制安排与人口的流动性的日益增强构成一对尖锐的矛盾，不仅阻碍人口流动性和城市化的推进，也加剧了社会分化和社会不平等。

这种矛盾提示在未来社会保障体制建设过程中，需要打破不同社会保障计划的藩篱，在不同社会保障间构筑通道。更主要的改革目标在于建立城乡一体化、区域一体化以及国家整体性的社会保障计划，使不同社会保障项目能够成为有机衔接的整体。需要迫切推动建立这样的社会保障整体体制，才能更好地适应日益增强的人口迁移流动和城镇化发展。