城镇化进程中的人口流动性与社会保障制度的挑战

在人口乡城转移和跨地区迁移的过程中，城镇化发展中的人口流动性和社会保障制度的碎片化构成了一对突出矛盾。一方面，城镇化和人口迁移流动要求突破碎片化的社会保障体制；另一方面，滞后的社会保障制度改革又阻碍了城镇化和人口迁移流动的发展。

当前我国的流动人口数量已经达到2.6亿。根据对第六次人口普查数据的分析，在2.6亿的流动人口中，农村人口离开户口所在地的乡镇进入其他地区的城镇乡城迁移人口大约有1亿，从中小城镇和城市进入其他城镇地区的城城迁移人口大约有1.3亿，另外有0.3亿人口是从农村地区迁移流动进入其他地区的农村地区。跨区县的人口迁移流动数量大约是1.5亿。与此同时，在城镇周边的农村地区，无论是城市化过程中农民被动地失去土地进入城镇，还是当地农民主动地离开土地进入所在城镇地区就业和居住，这部分的乡城转移人口的总数量也有近1亿人口。我们看到从20世纪80年代以来，人口的流动性总体上不断增强，人口跨地区迁移流动的态势持续发展。

东部沿海地区继续保持大规模的人口集聚，而随着中西部地区崛起和产业转移，中部地区的城镇化发展迅速，对人口迁移流动的吸引力也有所增强。我国迁移流动人口中跨省（直辖市）迁移流动人口达到8600万，其中广东、浙江、上海、北京、江苏都是人口迁入的主要地区；而从四川、重庆、广西、贵州、安徽、江西、湖南、湖北，以及河南、河北等省份（直辖市），都有大规模的人口迁出。

我国社会保障体制的具体实施相当大程度上还是依据户籍身份，大量迁移流动人口和农民工群体难以被流入地的社会保障体系所覆盖，或者覆盖率非常低。甚至流动者个人考虑到长期生活安排的非定居性，以及社会保险基金地区转移存续的困难，他们也并不愿意参与所在地区的社会保险计划。社会保险基金基本上是按照县级单位进行统筹，不同地区社会保险基金的缴纳和支付有所区别，不同社会保险基金的统筹体系基本还相互隔离。同时，我国农村地区实施的是新农村养老保险和新型农村合作医疗，而城镇居民享受城镇职工和城镇居民社会保险；一些城市中还分为城镇保险和小城镇保险不同的类型。

因此，社会保障体制的户籍分割、地区分割、城乡分割，越来越不适应日益增强的人口流动性，不适应人口空间转移，不适应我国城镇化的推进。社会保障的碎片化，限制了劳动力市场的发展，制约了城乡一体化、区域一体化，并因此扩大了社会福利的不平等。

通过了解在城市化过程中的人口流动性和社会保障体系的碎片化所存在的矛盾，能够为中国社会保障改革提出对策思路。城镇化过程带来了巨大的人口流动性，主要包括三种情况。(www.xing528.com)

第一种是人口迁移流动过程中的大量非户籍人口流动性。根据第六次人口普查数据，当前在城镇中的非户籍流动人口数是2.3亿，其中有1.3亿是从小城市和小城镇进入城市中的流动人口，另外约有1亿是从农村进入城市的流动人口。这种非户籍人口流动性对社会保障提出的挑战，在于非户籍流动人口社会保障覆盖率比较低，大约在15%—20%之间，因此，提高城镇部门对非户籍流动人口的社会保障覆盖率是当前对社会保障体制改革的第一个要求。

第二种是伴生的人口流动性，即不同地区间的人口流动性，由于人口在不同地区间流动，就存在不同地区的社会保障计划的衔接转移问题。例如，我国跨省流动人口是8600万，跨区县流动人口为1.5亿，广东、北京、上海、浙江是人口流动集中的地区。从迁移流动人口基本态势看，第三次人口普查以来，我国的迁移流动人口基本方向没有改变，仍然主要是向长三角地区、珠三角地区和京津冀地区转移，而且这些区域内部的人口迁移流动也有相当大的比重。随着人口流动和就业，流动人口在不同地区的社会保险统筹基金和个人账户中有了自身的保险账户，但是如何将不同地区的社会保险账户有效衔接，以及人口发生流动后如何把这个地方的社会保险账户转移到另一个账户中去，将带来不同社会保险基金池之间进行跨地区衔接和转移的问题。

第三种人口流动性是乡城之间的人口流动性。在城市化过程中，即使是在同一个地区所在的城市和城镇，本地城镇人口由于城镇区划扩大，使农民失去土地进入城市，也是被动的进城过程。还有一个表现就是农民离土不离乡，农民仍然保有土地，只是在城镇中就业和务工，也就是通常所说的“农民工”。我们计算了一下，这种在本地从农村到城镇之间的流动性，2000—2010年间由于城镇化占用了农村耕地，使农民失去土地进入城镇的人口有5000万。另外还有城镇周边的农村劳动力进入城镇，按照同一个经验系数推算，离开土地的新增农村人口大约有3000万。也就是有8000万人从农村进入城镇，实现了就地城镇化。这种乡城之间的流动性也带来相应的社会保障问题，在城乡结合部比较明显。

因此，城镇化过程中具有增强着的人口流动性，产生出不同的社会保障制度问题。第一种流动性和社会保障问题是，城镇社会保障体制不适应人口流动性，流动人口不能进入社会保障体系安排，甚至不愿意参加当地社会保障计划；第二种流动性和社会保障问题是，不同的地区社会保险统筹范围不同，社会保障规定不同，如何衔接、如何转移；第三种流动性和社会保障问题是，农村、城镇、小城镇和城市的社会保障体系如何纵向统筹，如何加强农民工的社会保障。如果不解决这些问题，不可避免地会带来社会保障日益碎片化，甚至更坏的后果——社会保障等级化。我国第一次分配中的收入差距甚至还小于第二次分配以后的收入分配差距，意味着社会保障体系不是有利于社会公平，甚至扩大了社会不平等。这是由于社会保障是城市高于农村，公务员、政府干部社会保障水平更高，普通劳动者的社会保障水平低。