流动人口的保障问题：现状与挑战

城镇化过程中社会保障建设不足的突出问题是对迁移流动人口社会保障供给不足。由于我国的社会保障制度长期依托户籍身份，因此非户籍人口无法进入城镇养老、保障和医疗体系，一些城市中对流动人口和农民工提供基于商业保险的农民工综合保险计划。近年来，我国已经加大力度，推动将迁移流动人口纳入城镇养老、医疗保险体系，但是进步仍然缓慢，非户籍人口的流动人口在各项社会保障中的覆盖率显然更低（表16-1）。用工单位从减少企业成本出发，没有意愿为非户籍人口缴纳社会保险，而非户籍人口本身由于在城市生活的临时性，他们也缺乏主动的意愿参与城镇社会保险。在社会保障的某些项目，例如住房保障、最低生活保障等，仍然是排斥非户籍的迁移流动人口。

表16-1　上海本地居民和流动人口在各类社会保障计划的覆盖率（%）

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数据来源：作者根据2013年流动人口动态检测调查数据整理。
注：城镇养老保险包括了城镇职工养老和城镇居民养老保险两类。

流动人口在城镇社会保障获得不足，已经产生出一系列的恶果。这不仅增加了迁移者在城镇生活的风险，也使得他们在年龄较大接近退休时处于缺乏保障的状态，他们因此不得不回到农村流出地依靠土地和子女获得养老保障。这限制了迁移流动人口在城镇沉淀下来的意愿，而缺乏社会保障的老年人口回到流出地农村地区，则是养老风险向农村地区的转移和堆积。流动人口无法在城镇部门获得医疗保障，使得他们对于疾病的风险抵抗能力是极弱的。根据笔者在上海的研究，流动人口生病以后在药房买药自己治病的比重达到22.1%，而本地人口这一选项的比重是3.3%。非户籍流动人口在城市疾病和医疗中能够得到社会保险报销的比重为16.4%，即使流动人口在流出地具有医疗保险，由于跨地区医疗保险衔接的困难，使得流动人口也难以获得必要的医疗报销的补偿。因此，迁移流动人口的健康损耗更加严重，他们在身体健康水平下降或者疾病时更多地返回流出地。城镇地区有更好的医疗服务，而流动人口却无法得到必要的医疗卫生服务，这样的矛盾不仅是不公平的，也构成了城镇化过程中迁移者的突出风险。