改革方案：城乡居住证制度推进与土地财产权利保障

户籍制度是城乡二元结构的载体性制度，这决定了户籍改革的难度。户籍制度改革是一个难度很高的系统工程，与户籍制度相关联的有社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制，以及不同行政区管理的分割与相互嵌套缠绕。只有逐步解开缠绕在户籍身份上的各种“绳结”，以及从城乡二元结构的制度架构转向构建城乡整体发展的制度架构，才能够为继续推进我国城镇化和城乡发展构造良好的制度环境。

如何进行户籍制度改革问题已经吸引学界开展了丰富的研究，地方政府也已经开展了丰富的实践。在这些研究和实践的基础上，对推动户籍制度改革进行整体构想，应该从以下四个方面共同着手努力^[1]。

第一，通过周密细致的条件户籍方案，建设制度化通道，推进从外来移民到本地市民的逐步吸纳。

有效的城市化要为促进乡城迁移和引导流动人口实现市民化提供制度性的通道。在计划经济时期，城乡之间人口迁移的制度通道单一，仅有招工、就学、提干等渠道。改革开放以后实行了知青回城的政策性通道。20世纪90年代中后期以来，不少地区实施了条件户籍的探索，包括一些城市实行了“蓝印户口”政策，这些都是逐步拓展乡城迁移的制度化通道。应该认识到城乡之间的大门在逐步打开，城乡关系也正在日益活性化。城市部门也通过控制户籍改革的制度化通道，吸引城市所需要的人才，并控制城市化的速度和步伐。

所谓户籍改革的滞后，主要在于支持城市化和城乡转移的制度化通道的建设远远落后于大量流动人口进入城市的实际需求，远远落后于城市化的速度和态势，因此使城市化发展的通道阻塞，并使这种压力表现为日益扩大的城市内部的结构性分化。同时，当前多数城市的条件户籍管理过分简单，用计划体制“一刀切”的条件设定来推动户籍改革，不能很好适应流动人口的多样性和流动人口需求的多样性，不能真正满足外来人口进入城市和实现市民化的需求。

户籍改革需要构建一个外来人口进入城市后向本地居民转变的制度化通道。这样的通道应该覆盖外来人口从进入城市后的临时居住到长期居住，到逐步转变为本地户籍的全过程。从21世纪初以来，一些城市开始探索实施居住证制度。在2013年的户籍制度改革方案中也进一步提出在全国推进居住证制度。居住证有利于逐步迈向城乡居民居住地自主登记，并可以面向城乡所有居民的户籍准入提供工作平台。最近在广东地区所进行的积分入户的探索，为流动人口逐步有序进入城市提供了有价值的借鉴。相对于传统户籍管理重视人才、住房等简单指标，实施更加综合的“积分入户”的户籍改革方略，考虑流动人口对城市的贡献、考虑他们对在城市长期居住的具体需求，有利于建成一个更加丰富和综合的融入城市的制度化通道；并可以将“积分入户”的体制建设和渐进性的福利体制改革衔接起来，为流动人口逐步融入城市提供实施方案。

完善以“积分入户”为实施方案的城乡户籍改革政策，首先，需要满足城市管理的需求，城市部门能够通过户籍改革吸纳城市发展所需要的紧缺人才，并根据城市的财政能力合理调控城市化的速度和节奏，合理协调和平衡本地居民与外来人口的利益。其次需要满足流动人口自身的需求，要尊重不同流动人口群体在城市生活和发展的具体需求，适应他们在城市生活和发展的多样性，使希望在城市长期居住和永久居住的人口能够逐步获得城市户籍。同时应该强调的是，建立城市户籍移民的通道并不应该仅仅是人才准入的通道，普通的劳动者只要在城市稳定居住，只要希望未来在城市中长期居留下来，都应该有条件逐步融入当地社会。这要求户籍改革不仅是人才户籍改革，更应该是民生户籍改革。通过户籍改革促进外来人口进入城市和实现市民化，不仅是人才引进的需要，同时也是提高不同人口群体民生福利的手段。例如，在本地居住了长期年限和具有稳定就业的劳动者、外来媳妇、在本地出生的外来儿童等等，都应该尽可能适应他们对城市的需求，按照一定的程序逐步地吸纳到城市体系中。

第二，使城乡就业、教育培训、健康服务、居住住房等社会福利体制逐步和户籍制度脱钩。

户籍改革困境的重要原因在于在户籍基础上嵌套了各种社会福利和公共供给，从而使户籍制度不仅是居住地登记制度，户籍本身就构成了一个“福利包”。户籍和保障、户籍和土地、户籍和教育等等的相互嵌套、相互影响，使户籍改革难以推进。从户籍改革历史来看，正是通过首先推动与户籍制度相关联的各种城乡体制改革，使户籍制度松绑，才有了改革的可能。例如，20世纪80年代市场经济改革取消了粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度，才能推动城市为农村人口开放大门，为推动小城镇改革创造条件。

需要通过户籍制度和相关福利体制的脱钩，才能为户籍制度改革创造空间。从这个意义上说，推动户籍改革的着力点应该着眼于户籍改革之外，应该加快社会保障制度、土地管理制度、劳动就业制度、城乡教育体制改革，逐步使城乡居民福利和户籍制度脱钩，并减少各种关联制度对户籍改革的阻碍。例如，社会保障主要是与就业身份相关联的，而不应是与户籍身份相关联的，只要有就业关系，无论在哪里就业，劳动者都应该有相关联的社会保障账户。同时包括教育培训、健康服务、计划生育、居住住房等等与户籍身份关联的制度也应该逐步淡化。土地制度和户籍制度改革的联动改革尤其吸引人们的重视，通过完善土地承包制度和流转制度，才能避免土地成为限制劳动力市场流动的壁垒，加强农民自主选择进入城市的动机。同时，通过土地制度改革保障农民的土地财产权利，才能保障户籍改革过程中农民的土地利益（任远，2013）。户籍制度要逐步从城乡二元结构的制度框架中脱离出来，才能得到改革推进的空间。

户籍制度和地方性财政体制是内在联系的。在全国性、区域性以及都市区内部不同的层面，地方性的财政体制和户籍体制的结合，固化了户籍体制改革，使其难以推进。地方性财政体制带来碎片化的福利体制，也带来碎片化的户籍壁垒。因此，需要通过福利体制改革，破除碎片化的福利体制，加强一体化的福利体制建设。需要实现社会保障体系的普惠制度和城乡统筹，建立国家层面的国民年金制度，实现城乡之间和跨地区社会保险、医疗保险的可衔接与一体化。通过改革地方财政依托的福利制度，建设国民性福利体制，城乡居民服务业就可以与地方户籍身份逐步脱钩，并为户籍壁垒松动创造改革空间。(www.xing528.com)

第三，在居住地基础上对所有人口渐进式地增加社会福利，减少本地居民和非户籍人口的福利差，实现公共服务的属地化和均等化。

与社会福利安排逐步和户籍身份脱钩相对应，需要在居住地基础上提供社会福利和公共服务供给；需要以居住地为依托，为包括户籍人口和非户籍人口的所有人口逐步实现基本公共服务与社会福利的均等化。例如，包括教育、卫生、社区服务、就业培训、就业公共服务、再就业援助机制等各种公共服务和社会工作，从而填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差，为推进户籍改革创造条件。

地方公共服务均等化的福利增量改革可以有多种方式。一种是按照居住时间累进地增加外来人口的社会福利，当流动人口居住了1年可以具有某些福利，居住了5年可以增加某些社会福利，直到其逐步地成为本地市民。另一种方式是按照不同人口群体的具体需求，累进地增加外来人口的社会福利。例如，前些年我们还在讨论流动人口子女应取消借读费在公办学校入学，现在已经有越来越多的城市允许流动人口子女在本地接受义务教育，以及在本地参加中等职业考试；流动人口原来不能得到城市的社会保险，现在流动人口也越来越多地进入城镇社会保险体系；等等。我们要根据不同人口群体的具体需求逐步引导推动城市基本公共服务和社会福利体制改革，并逐步地实现基本公共服务和社会福利的均等化。

第四，推动城乡和地区之间的发展均衡，减少城乡间和地区间的福利差别，探索城乡和区域的统筹发展与一体化发展。

城乡之间和地区之间发展差距的减少是户籍改革的积极结果。但城乡之间和地区之间经济结构失衡与发展水平的巨大差别，造成日益加剧的人口迁移流动，并对户籍改革造成压力。地区差别和地方性财政体系的客观存在，也增加了城乡和地区间统筹协调户籍改革的难度。因此，随着地区差距扩大，增加了户籍改革压力，而户籍改革滞后又扩大了地区差别，从而形成了一种恶性的循环。只有打破了这个恶性的循环，通过户籍改革促进城乡和区域平衡发展，才能减弱城乡和区域移民的内在压力，户籍改革的难度和压力才会降低。

因此，作为户籍制度改革的补充和减压措施，应致力于减少城乡差别和地区差别，加快农村发展和公共服务供给，推动城乡一体化的发展。同时，应该根据人口迁移和城市化的特点来塑造城乡统筹和区域统筹的制度框架，通过区域平衡发展基金的方式实现区域发展。加强福利制度安排的城乡衔接和跨地区衔接，促进土地产权的一体化、劳动力市场的一体化，推进区域一体化的实现，并推动实现在更大范围内的制度结构并轨。户籍改革的探索需要从一个都市区内部的城乡之间，扩展到区域，在类似长三角、珠三角和京津冀地区等区域性移民比较活跃的地区和重点发展的城市群地区，应该以大城市户籍改革为动力开展区域一体化的探索实践。在国家层面、区域层面、大都市区层面户籍改革和社会经济发展的整体联动中，逐步推动中国户籍改革的完成。

总之，城乡之间、地区之间福利差别的日益扩大与人口流动性不断增强构成日益尖锐的矛盾。在适应人口流动性增强和城市化推进的发展背景下，户籍制度作为二元结构社会的载体性制度的落后性和不适应性逐步突出，需要以户籍制度改革为杠杆，推动福利制度改革、推动基本公共服务均等化、推动城乡和区域统筹发展，从而逐步实现城乡制度框架的重构。

户籍制度的改革方略包括上述四个方向上的改革路径，户籍制度过程中这四个路径的改革互为条件，应该同时推进，不可偏废。户籍改革当然意味着条件户籍使移民和新市民逐步实现制度接纳和有效融入，以所有城乡居民的居住为基础，构筑户籍开放的通道，分类别、渐进性地推动户籍身份转变。然而，只有使户籍身份和福利体制的逐步脱钩才能在当前城乡二元和区域分割的制度体制下获得户籍改革的空间；使非户籍人口逐步增强属地化、均等性的福利和服务，减少本地人口和非户籍人口的福利差别，才能为户籍改革创造条件；减少城乡和地区差别，逐步从城乡统筹、区域统筹中构造一体化发展，才能为户籍制度改革释放压力。

这四个路径的户籍改革如果缺少了某个路径的改革推进，可能会使户籍改革名存实亡，或者会起到强化户籍制度的反效果。例如，如果城市就业、保障等福利体制与户籍身份的关联维持和强化，城市化和城市发展可能使户籍背后的利益进一步强化而不是减少了，那么地方政府和流入地城市可能会更加倾向于收紧户籍改革的步伐。如果没有对非户籍人口渐进性的福利增进，城市内部的分化差异和结构性鸿沟也会加大，并增大改革的困难。如果城乡之间、地区之间的发展水平失衡和制度体系缺乏统筹衔接，那么户籍制度仍然会客观上成为区域流动性的阻碍。如果没有加快非户籍人口城市落户的改革，以及对城市落户特别是大城市落户的逐步放宽，就难以适应人口在城市大量集聚和长期居住的具体需求。因此要通过这四个路径改革的整体推进，才能真正使户籍改革的轮子运转起来，并使户籍改革逐步从当前城乡体制的载体性制度中解脱出来，逐步实现城乡一体化的福利体制，逐步实现人口自由流动和居住地自由登记的体制安排。

因此，户籍制度改革的过程也就是中国从城乡二元体制的束缚中逐步建设城乡一体化体制的过程，是实现人口自由迁移流动和构造平等包容的社会福利体制的过程，以及在地方分权以后形成的地区分割的公共管理体制逐步实现一体化的过程。户籍改革是中国城市化和国家发展过程中绕不开的制度改革。在此过程中，应该及时总结不同地区在户籍制度综合配套改革的成功经验，并在其他地区结合不同地区的特点进行扩散性的制度创新。国家和地方政府需要用极大的智慧和耐心，包括充分保障不同群体的利益，满足不同群体的需求，才能以户籍制度改革为杠杆，使中国社会结构向现代社会转型的制度建设得以成形，使我国城市化发展和区域整体发展得到良好的实现，最终使中国真正成为内在制度体系建设完善的现代国家。