户籍改革的成本难题的介绍

户籍制度改革困境的一个重要的理由是户籍制度改革的“成本说”。由于户籍制度背后牵涉一系列的福利和公共服务安排，因此户籍制度改革具有一定的成本。在地方财政体制下，户籍制度改革被认为是地方财政支付过高的成本，因此制约了地方改革的积极性。中国社科院、国务院发展研究中心等机构都研究估计了城镇化和户籍改革的成本，对成本的估算从十几万亿到数十万亿元不等。对“成本”的担心使得地方政府对户籍改革具有畏难情绪。

实际上，如果我们将移民和城市化看作一个财富积累和经济增长的过程，移民对城市化发展所带来的经济社会贡献，总是大于作为劳动力投入的移民成本投入。在各个意义上的所谓城市化过程中的成本，实际上是舒尔茨所说的城镇化过程中的人力资本投资。城镇化过程中的经济增长和整体财富进步，说明了这样的人力资本投资是有效而且必要的。

另一种“成本”的含义，是农民工和流动人口市民化过程中的教育、卫生保障等财政成本。地方政府通过计算移民缴纳个人所得税和政府公共财政的支出额，会简单认为移民的财政成本高于单个移民税收的财政贡献，从而认为户籍改革是财政成本大于收益的改革。其实，从流动人口对地方财政的增长贡献来说，我们的财政税收主要是增值税和营业税，个人所得税收比重较低，我国城乡居民个人也基本没有消费税收。因此，简单用移民交税的多少来衡量他们对地方财政的贡献，实际上遮蔽了流动人口对城市财政的贡献。流动人口通过对所在企业的增值税和营业税间接为城市财政作出贡献。同时，流动人口对各种保障资金的积累本身也是对公共财政的正向贡献。例如，在广东，年轻移民占绝大比重的地区为当地积累了庞大的社会保险基金。即使是上海，长期由于人口老龄化而出现社会保险基金赤字，但是随着在2011年推行将农民工纳入城镇社会保险的改革，社会保险基金的赤字消失了，还增加了每年100亿元的盈余。移民是城市发展和公共财政的贡献者，所谓户籍改革具有财政成本，实际上是劳动者在城市财富增长过程中的社会再分配。财政成本是劳动者的社会再分配过程，一般来说，移民对于城市创造的贡献远远大于从城市再分配中得到的收益。我们还应该看到，所谓户籍改革的财政成本，很多是政府的法定的基本责任。例如，社会保障与其说是成本，不是说是社会保障法所确定的政府基本责任，劳动者和企业本身就需要依法缴纳社会保障；义务教育法也不是农民工子女进入城市的成本，而提供义务教育本身是政府的基本责任。(www.xing528.com)

再退一步说，迁移流动人口对地方政府财政开支的压力也并不是不可承受的。如果考虑流动人口获得与城镇居民均等化的公共服务福利，即使在外来人口大量集聚的上海，相关的财政开支也只占GDP的5%—6%，在外来人口相对较少的城市这个负担实际上更低。如果我们认为移民有利于经济增长，那么无论从什么角度看，移民都有利于地方政府财政，户籍改革的财政成本本身是地方政府应该承担而且可以承担的社会开支，其成本总是小于移民对城市增长所带来的经济社会贡献。

如果过分强调城镇化过程中的成本，可能会把人口迁移看作城市化的负担。但实际上移民不仅不是城市成长的成本，本身还是成长的动力。户籍改革“成本说”不仅偏离于政府作为公共服务机构的本质，也不利于正确理解移民对城市经济发展和公共财政的积极作用。