实现城市规划与人口发展的协调

巨型城市的多中心化需要包括交通、道路、电信以及教育、卫生等基础设施扩张的支撑。新城发展往往带来人口增长与基础设施规划、城市公共服务和社会福利供给能力不足的矛盾。这在不同的新城表现出不同的特点。在一些地方，人口集聚过快，城市设施却发展不足。例如，一些大型居住区的人口增长了，但是相关的适应交通中转的交通枢纽和集散体系建设不足。在一些新城中，有着相对密集的产业投资，但是居住区的功能配套不足，需要道路、轨道交通，同时需要有一流的医院和教育服务，需要污水处理厂、文体设施建设，等等。而在另一些新城，由于缺乏必要的城市规划和公共服务配套，人口就没有出现集聚。或者在一些地区，人口集聚了但是缺乏必要的公共服务设施建设，新城的发展又往往会造成一些新出现的贫困社区。因此，新城的发展需要人口发展和城市规划的协调，适应人口集聚，促进人口规划。同时，在人口发展多中心化的过程中加强基础设施规划和投资本身是有效率的，相对于在一个人口疏散的地方进行基础设施建设，在人口密集和土地紧凑型城市的基础设施建设是低成本的。

新城发展一定程度上需要基础设施和公共服务先行，从而创造良好的社会和自然环境，吸引优秀人才的加入。但另一个方面，如果有了城市规划却没有充分的人口集聚，也可能出现投资浪费的问题。所以对于新城的发展，究竟是应该人口多中心化的增长集聚先行，还是城市规划先行，就出现了莫衷一是的讨论。从二者的相互关系来看，先行性的功能建设和城市规划是必要的；因为如果规划落后于人口变动，就很难补充建设基础设施。

总结世界不同国家地区的新城发展经验，可以将新城发展和人口集聚分为四个时期：新城的人口集聚的最初动力是政策引导；然后是产业吸纳的人口集聚；再就是功能完善的自发人口集聚；之后才是人口集聚以后的适当导出。所以，在人口变动和城市规划的关系中，一定程度的城市规划先行对于新城发展是有效的。

一方面，通过先行性的城市规划适应和支持新城的人口增长；另一方面，由于人口没有增长将导致基础设施和服务投资的经济效益难以形成，因此政府对基础设施和社会设施的投资是必要的。政府通过土地开发公司组织新城建设的融资平台，也一直是我国城镇化发展的重要经验。但是，公共设施的融资责任并不应该完全是政府责任，基础设施与社会事业的发展仍然需要鼓励和推动多元化投融资发展。例如，拓展特许经营为依托的PPP模式等，值得加以探索和实践。(www.xing528.com)

在实现新城城市规划和人口发展的协调过程中，我们还需要避免人口空间变动和城市服务资源空间配置的不平衡。人口布局和公共服务配置的不平衡，是新城建设和城市多中心发展过程所面临的严峻挑战，而且这种挑战随着人口扩散和在新城集聚，空间上的不平衡性将表现得更加突出。在城乡二元公共财政体制下，远郊地区和农村地区的社会设施建设本来就是相对不足的，人口向郊区和郊区新城的转移进一步加强了公共服务的不平衡。公共设施的不平衡对于人口郊迁和向新城转移带来限制，造成了人户分离的现象。人户分离的现象又进一步扭曲地区财政资源对于公共服务投入的空间不平衡。例如，中心城区户籍人口多于居住人口，郊区和新城的居住人口高于户籍人口，如果根据户籍来安排地方财政和配置地方服务投资，公共服务的空间不平衡性将会更加严重。

人口发展和城市规划建立良好的协调平衡关系，要求城市规划具有一定的科学性、预见性和超前性。如果没有合适的城市规划，那么城市多中心化扩张得越快，可能引发的问题就会越多。科学的城市规划需要人口规划、空间规划、生态规划多规合一，需要规划项目进行整体配套衔接。例如，除了轨道交通建设规划，还需要轨道周边广场、下水道、垃圾站、公共厕所等设施的相应配套。一些城市地区在下雨后出现大范围的洪涝，这正说明了城市规划的不科学和不完整。我们经常说“城市的下水道是城市的良心”，这说明在城市公共设施规划上应该以人民的利益作为首要的考虑。城市规划需要有一定的预见性和超前性，从而能够适应人口的未来变动。人口变动和城市规划应该是一个良好的动态过程，需要针对具体发展存在的问题和需求，建设一个灵活反馈的机制，及时调整规划中不合理和不适应的方面，避免僵硬规划。在规划建设和动态调整中，也需要改变过度的政府主导和过分信任专家规划的工作模式，需要重视社会规划和社区规划的作用，通过鼓励不同人口群体的参与，才能真正实现规划的有效性。

总之，适应人口变动的城市规划才是真正符合城市发展需要的城市规划，社会居民和具有具体需求的不同人口群体才是城市规划的真正主体。新城建设和多中心城市发展离不开合理的城市规划，从而能够保证人口变动和城市发展的相互协调。