政府主导的城市化模式下的中国巨型城市发展

基于中国的土地产权制度和强政府的历史传统，地方政府成为巨型城市发展的管理者、推动者和执行者。政府通过土地财政来获得资本积累，并通过吸纳产业项目和促进融资推动地方经济的快速增长，这样的政府主导的城市化策略是地方政府的内在需求，也有效地整合了资源和推动城市化快速发展。

政治协调和地方政府推动的城镇化道路一定程度上构成中国发展的独特优势，但是，政府主导的城市化模式也带来一些显而易见的弱点。例如，政府主导的城市化和新城开发模式相当大程度上影响资源配置的效率，造成土地资源利用效率低下。中国是一个土地资源非常紧缺的国家，特别是东部沿海城市化地区的土地资源尤其紧缺，但是，我们看到一方面建设用地非常缺乏，一方面政府垄断的土地却往往带来利用的低效率。在新城的低密度和低容积率的城市开发模式，表现出土地利用效率未必有效。工业用地的低成本有利于吸纳投资，但不利于产业结构的升级。在一些新兴城市化地区，一方面出现建设用地严重紧缺，另一方面则出现已批租的土地大量闲置的情况。

土地开发利用的低效率造成土地利用的城市化快于产业城市化和人口城市化的现象。政府主导的城市化也往往带来地方债务的增加，增加城市经济发展的风险。城市发展过程中政府过强的干预和参与也限制了民营资本的进入和发展。政府对城市化过程中的经济运营的强烈兴趣也导致政府职能的异化，成为经营城市的企业型政府，忽视了自身提供公共服务的职能。而在此过程中，也使地方政府往往成为社会利益矛盾的对立面，进一步加剧了城市化过程中的利益矛盾和社会冲突。

因此，中国的城镇化发展有必要调整政府和企业的作用。政府应该推动自身的改革，尽量减少对城市建设和土地运营的直接操作，通过政策杠杆和制度杠杆来吸纳企业集聚和促进产业升级，并逐步从地方城市的经营者，转变成为城市发展的规划者、引导者和服务者，努力探索巨型城市的治理体系建设。

巨型城市的治理体系建设需要加强企业的主体地位，通过强化企业的经济生产和不断创新，才能创造出新的就业机会和生产链网络，并从根本上实现人口的集聚和推动城镇化的过程。忽略了企业和产业发展在城镇化过程中的主体地位，可能使城镇化单纯地成为土地的城镇化和房地产泡沫经济的增加，最终对城市的稳定繁荣带来不利影响。(www.xing528.com)

巨型城市的治理体系建设需要调节都市区政府、区县政府、新城管理机构等管理主体间的有效关系，不同行政管理层级之间需要明确相关的权责体系，跨行政区域间的政府间协调机制也需要加以完善。应更多地依靠规划法律而非部门的行政命令和行政督察来进行巨型城市治理。如果作为多中心的结点的新城缺乏足够的权利和能力进行空间规划与管理，也会削弱多中心城市整体治理的效率。

巨型城市的治理体系也需要包括所在地区居住者和迁移者共同参与社会治理、完善城市规划和发展，以及应对所存在的市民利益密切相关的问题，充分动员和发挥社会力量，推动经济和社会进步。同时，在多中心巨型城市发展中仍然要更好地协调城市发展中不同群体的冲突，更多地利用法治手段来进行规范管理，在公共参与的过程中不断完善多中心城市建设相关的立法和制度。

总之，以上海为代表的城市发展案例说明，在全球化和城市化过程的综合作用下，中国东部沿海地区主要大城市正在发生多中心化和分散化的变化，巨型城市得到发展。城市形态的变化要求推动城市治理的变化。同时，类似上海这样的中国特大城市的多中心化的发展过程，一方面是单中心的“中心-外围式”的区县体制逐步被打破而实现一体化；另一方面是城乡二元结构需要不断破解和实现一体化，多中心城市区的良好治理面临更大的压力。上海城市多中心化过程所面临的问题和挑战，也说明制度结构影响着巨型城市的发展，也只有通过符合具体实际的制度改革才能解决巨型城市发展所存在的问题。