如何应对大都市区治理的挑战

随着城市的多中心化和形成巨型城市体系，城市治理需要从单中心城市的管理模式过渡到对多中心大都市区的治理模式。大都市区治理面临着与传统单中心城市时代完全不同的治理任务和治理挑战。

第一，巨型城市治理具有结构上的复杂性。传统城市管理体制在城市和农村二元框架下，城市体制从上到下包括市区、街道和居委会的垂直体制，在农村地区从上到下则包括县、镇（乡）和村委会。一个单独的市区和周边县域构成传统都市区的基本结构。而随着新城的建设，城市结构体系中出现了市区、新区、县、新兴城市的管理委员会和开发区管理委员会等多样化的管理机构。

城乡二元结构和城乡管理体制上的分割性，造成大都市区内部管理的断裂。例如，上海的社会保险体系原来分为城镇居民的社会保险体系和小城镇社会保险，以及农村居民社会保险不同的类型，缴费比例和支付金额也存在很大差别，目前分为城乡居民社会保险和城镇职工社会保险，但是保险体系的差别性和碎片化仍然是明显的。在巨型城市的发展过程中，郊区发生城镇化的变化，人口结构、职业结构发生剧烈的变化，郊区的生活方式、生产方式、土地利用方式和社会结构随之发生变化。大量农村居民转变为城镇居民，他们的经济从业模式、就业管理、社会保障、社会生活关系都需要重新塑造，而传统农村地区的管理模式并不能适应城市社会管理。城市化过程带来土地利用的变化和土地产权的流转，在此过程中需要加强农民土地权利的保护和土地利益的实现，在农民土地产权的法律保障和土地流转的制度建设上还需要积极加以完善。

类似的大都市区内部治理结构的碎片化根源于差别化的地方财政体系，在区与县之间以及不同乡镇之间的地方性财政分割，带来包括基础设施建设、公共事业投资、公共服务管理的碎片化。巨型城市的多中心化发展过程中，显著地面临着城乡二元性的管理体制相互交错，城市体制和农村体制、城市问题和农村问题在城市边缘地区汇集交织起来。巨型城市区域在结构上的复杂性，要求在更大的都市区范围内统筹城乡规划、新城和都市区的整体规划及公共管理。

第二，巨型城市治理具有功能上的复杂性。麦基（Maggie，2010）按照巨型城市的功能将城市体系分为基础设施系统、生产系统、生态系统和社会系统。大都市区的有效运作，需要处理好与此相关的包括道路运输、交通通勤、企业创新、人口迁移、劳动力市场、生态环境建设、信息网络等复杂活动。按照规划，城市周边的新城各自承担不同的功能，例如上海周边的松江新城主要是一个集聚大学、教育和科技的新城，而嘉定新城则是配套汽车产业服务的产业城市，因此城市区域发展需要处理好城市内部不同功能体间的相互合作。同时，城市主城区本身也需要加强与更大规模的都市区体系、城市-区域、全球体系的联系。(www.xing528.com)

第三，巨型城市治理具有风险上的复杂性。与巨型城市具有结构的复杂性和功能的复杂性相关联，巨型城市发展所面临的风险和挑战也更加突出。风险管理要求巨型城市能够未雨绸缪、应对挑战，提前对风险社会有所准备和完善预防性的治理体系。这些风险包括全球化和经济发展的风险，以及全球经济不确定性和全球产业结构所带来的风险——2008年以来的世界金融危机很明显地反映了这一点。在城市化过程中大型城市建设项目带来地方政府债务和金融体系的风险，也对社会安全运行带来风险。例如，在城市改造过程中的拆迁已经成为当前突出的社会矛盾，包括城乡结构和社会结构分化也构成社会不稳定的重要原因。大都市区内部人口结构日益分化，不同利益群体的需求发生变化，也进一步加剧了利益冲突，使城市发展具有复杂的利益博弈过程。由于存在行政管理的地方壁垒，类似环境污染问题、水环境利用改造项目都具有跨行政区域的外部效应，使得巨型城市需要提高应对风险的能力。另一个值得关注的城市运行风险包括对环境和生态体系的压力，如城市化过程中的能源利用、粮食安排和碳排放的影响，等等。

因此，在全球化、区域化和城市化的共同作用下，中国东部地区城市产业和人口集聚，逐步形成若干多中心的巨型城市。这对有效的大都市区治理模式提出了挑战，需要我们将不断完善巨型城市治理纳入政策议程。

值得重视的是，不同国家和地区的城市区域发展，深刻地受到所在城市历史和制度背景的影响，使巨型城市的发展存在多样性。中国沿海地区城市的多中心化和巨型城市发展的过程中，明显地受到本地区的行政管理体制、行政区划、户籍制度、土地制度、社会保障制度、地方财政体制等的影响。多中心的巨型城市发展过程中遇到的问题和挑战具有自身特点，其治理体系的完善也需要认识自身的历史文化和制度背景的路径依赖，适应其具体情况，推动相应的制度建设来加以应对解决。同时也应该认识到，巨型城市发展中遇到的若干问题，很多是由于其本身独特的制度安排影响形成的。