如何构建包容性城市社会？

观察移民和城市社区的关系，我们看到，流动人口进入城市以后一方面不断地融入所在的生活社区城市，生活社区构成了移民逐步融入城市的生活平台和空间载体；另一方面，移民也不断改造其生活社区，并因此改变和建设所在的城市，促进城市的成长和更新。

因此在城市化过程中，从促进城乡社会整合和城市不断发展的角度出发，要求城市部门采取一种更加包容性的移民和发展政策，构造出积极的移民-社区关系。使得大城市移民增长和流动人口不断进入城市以后，和城市的不断成长构成一种和谐和相互促进的关系。对于这样的更加包容性的移民-社区关系的构建，应该包括以下几个方面的内容。

第一，在移民-社区关系的构建中，需要有包容流动人口的基础设施建设和社区形态更新。

通过社区发展来建设良好的移民-社区关系，首先是社区的基本设施建设和基本公共服务体系的提升。应对流动人口的增长，在社区更新和社区形态建设中要考虑流动人口的数量增长、基本生活和具体需求。流动人口集聚带来的污染、治安、拥挤、火灾等“城市病”，其主要原因还不是迁移流动人口所造成，更主要是对城市社区的公共物品供给能力不足。例如，社区内路灯的改善，能够改善社区的治安，还能够改善社区的商业和公共活动空间。垃圾处置、河道的基础设施改进，都有利于社区生活环境的改善。

社区的更新和改造需要考虑到人的具体活动和需求，使社区公共设施的建设和社区人口增长相适应，社区的空间安排需要适应不同人口群体的活动。例如，随着流动人口数量增长带来了对学龄前儿童教育、人口卫生保健的需求，增加了环境环卫的需求，以及基本生活服务的需求，都要求在教育、环境、道路等基础设施和社会实施上有相应的进步来适应人口的生活需要。

当前的社区建设往往根据本地人口的数量来配置资源，包容性的城市发展越来越需要按照常住人口来配置公共服务，使具有较多外来人口的社区有能力进行基础设施和公共服务的改善。这样的一些公共服务设施的建设需要地方政府和社会力量有相应的投入。

移民生活社区改造的一个突出问题是棚户区和贫民窟的改造。现在很多城市建设往往用推倒重来、拆除重建的办法进行社区更新，这样的方式很大程度上会损害包括流动人口和本地人口在内的经济社会网络，并破坏了移民群体融合社区发展的基层载体，而且实际上也未必符合包括移民和本地居民在内的具体利益。社区的建设需要更加重视在已有的基础上进行形态和功能更新。通过更加包容性的社区形态更新和社区发展的功能提升，在社区整合和融合发展中创造可能性。

由于流动人口居住社区类型的多样性，以及不同类型的流动人口和生活社区发展，应该有差别性的社区提升方案。在流动人口较多的城中村地区和大型居住区地区，城市的基础设施和公共服务供给尤其不足，这些地方的社区基础设施建设和公共服务供给尤其需要加强。同时，社区规划和社区发展中也应该鼓励混合型社区的建设。努力破解社区隔离，实现基本公共服务供给的共享，创造相互沟通、相互支持的环境。

第二，在移民-社区关系的构建中，需要有包容流动人口的制度改革和体制建设。

流动人口在城市中仍然面临各种各样的制度排斥，限制了其在城市社区的社会融合和生活发展。帮助移民实现社区融合及实现城市的内部整合，需要推动更加开放、公平的制度改革和体制建设，帮助流动人口更好地融入社区，更好地在社区中得到发展。

推动户籍制度改革及和户籍制度相联系的福利制度改革是必要的。流动人口有更完整的社会保障、医疗保障、住房服务，会帮助他们更好地适应城市生活，并发展出对城市的归属感和认同感。只有形成一个更加强调包容和吸纳的制度建设，而不是强化制度的隔离和排斥，积极性的移民和城市社区的关系才能够得到建立。例如，我们不应该秉持以房控人的计划，而应该扩大公共住房的服务，为流动人口群体提供住房公积金的建设，帮助流动人口在城市有序地沉淀下来。在制度改革中也需要出台一系列促进教育、促进就业、促进住房、促进保障的政策措施。

地方政府经常希望通过控制公共服务的均等化供给来限制流动人口进入城市，但是实际上流动人口进入城市是受到经济、就业机会和收入提高的预期激励的。控制户籍制度改革和福利体制改革将会造成人口集聚与福利差异的扩大，造成人口城镇化增长和“人的城镇化”不足的矛盾的扩大，将积累起城市内部不平等和社会冲突的萌芽。特别是随着新生代农民工已经更加长期化地居住在城市中，他们对于城市体系的制度改革有着更加强烈的需求。他们中的相当多数已经和农村农业生活体系日益脱离，在城市中即使失业也难以回到农村。因此，推动制度改革来减少社会分化和不平等已经显得越来越迫切。

在推动移民在城市社区的制度接纳过程中，除了宏观福利制度建设，更需要有一种毛细血管性的体制，将非正式的就业和经济活动逐步制度化、正规化地吸纳到城市体系中来。流动人口进入城市的初期往往是草根的、非正规性的就业和非正式的居住，因此如果简单地禁止和排斥，不仅会损害流动人口的生活和利益，也会损害基层社区居民的需求。例如，各种马路摊贩具有一定的违反市容管理、缺少质量监管的不合理性，一些商业服务业基层创业如水果摊、蔬菜摊贩、面馆、小型超市等也缺乏必要的注册资质，但是这些基层创业活动也有着存在的具体需求，这些蔬菜、简单日用品等服务也构成基层社区生活服务的有机组成部分。但是，让这些摊贩小店进行正规工商注册不仅具有很大的成本，而且实际上工商部门也由于户籍、注册资金等等条件，限制了流动人口对各类基层工商业创业活动的注册。当前城市部门对于流动人口在城市的经济活动按照规范管理的要求提供“堵”的机制，但是对基层创业活动进行规范化管理的前提是要能够对基层创业活动提供更加开放的鼓励和吸纳的机制。例如，对部分经济活动按照社会需求评估，提供免交工商注册费的登记服务；对群租住房加以管理的同时，也需要同时允许发展规范的家庭旅店、住房中介来进行适应流动人口居住的租赁住房服务。

我们强调大众创业和万众创新，应该看到移民实际上是城市中极具创新活力的群体。移民在城市基层的创新活动，往往正是他们努力适应城市和成为城市建设者的重要途径。在流动人口进入社区以后的创新萌芽阶段中，提供各种制度性的帮助和吸纳，逐步引导、支持其制度化和规范化，不仅能够帮助流动人口融入城市体系，也能够促进未来城市新兴企业家的成长。(www.xing528.com)

移民和社区的治理体系，本身是现代城市基层治理的末端，也是现代城市的边缘。移民在城市中生活发展，不仅需要宏观制度创新，更需要微观制度创新。通过建设毛细血管式吸纳机制，才能使城市社区成为稳固的基层单元，并逐步将移民过程整合到社区和城市发展中。

第三，在移民-社区关系的构建中，需要推进包容流动人口的社会建设和社会治理。

随着流动人口进入社区，需要加强基层社区人口管理的能力。包括对流动人口的登记注册，整合流动人口相关信息，提供健康和技术生育服务管理、公共安全管理、食品安全管理、道路市容管理、就业管理等，通过不同部门管理的合力，综合解决流动人口集聚对于城市治理的多样性挑战。

法制化、规范化应该成为对流动人口管理的基本准则，通过各种住房管理法规规定、工商业活动经营注册法规规定、市容管理法规规定等维护城市社区生活的治理，维持良好的基层社会生活。信息化的发展进一步强化了基层社区管理和服务的能力，通过社区内不同管理服务单位之间的信息共享，提高管理和服务的效率。例如，上海正在将城市的网格化管理进一步信息化，通过呼叫中心和微信应用，能够对社区生活的各种问题及时报告，由社区中心向职能部门提供服务。管理流程的规范化和管理技术手段的进步，有助于提升大量流动人口集聚的管理效率。

应该认识到，对流动人口的社区管理本质上也应该有着服务型管理的视角，管理的本质仍然是为流动人口生活和发展提供服务，促进其有效融入社区，积极参与社区生活，实现社区整合，推动实现社区整体福利的进步。

考虑到移民在城市社区的排斥性和出现的各种社会问题，在世界范围内的很多城市都实施了以社区融合为导向的社会发展计划。通过社会机制为流动人口多样化的需求提供服务，引导社区发展，并在此过程中促进社区整合和社区共同体建设。例如，香港民政部门开展对内地新来港人员及少数族裔的支援计划，引导他们更多地参与社区活动，帮助他们尽早地融入社会。这个计划包括在社区中为对少数族裔和新来港人员提供适应课程、家庭和妇女互助网络、工作培训、义工服务、家庭照顾和健康教育的知识教育、基本服务，以及提供社区参观活动等。

在相当大程度上，流动人口在社区共同体建设的具体问题并不在于户籍制度和福利制度的排斥，而在于社区共同体支持体系的缺乏。同乡网络提供了流动人口社区生活的社会支持网络，而流动人口和本地社区日益发展出更加复杂的社会交往联系，需要强化本地的社会网络和社会支持体系。对教育、健康、子女幼托、婚姻、就业、创业等各种具体需求都依赖政府解决是不现实的，发挥社区、社区单位、社会组织等的共同协调作用，形成一个完善的社区社会机制，本身也构成了城市基层治理的基础。而在流动人口大量进入城市后，也需要将流动人口的利益和发展纳入基层社区的治理和自治体系中。

同时，迁移流动人口本身也在不断改变其生活的地点，参与塑造所在的城市。因此，在城市基层社会治理中强化移民-社区的良好关系，需要加强移民自身的主体性建设，推动流动人口自我组织和自我管理的发展，并使流动人口进入城市治理体系，扩充基层社会治理的内涵。

例如，笔者在对上海郊区嘉定太平村的调查中了解到，该村在村民委员会中同时设立了管理流动人口事务的新村民委员会，流动人口也建立了独立的党支部和村民小组实现自我管理，有效地促进了社区内部的整合。另外的例子还包括，在流动人口的行业发展中，开始逐步成立地区性的行业协作组织以及地区性的外来商会，这些流动人口自治组织能够帮助移民进行融资，促进移民的成长，也能够配合地方政府的管理需要，进行相关的质量和社会管理，并因此逐步带动基层社会治理结构的变化。

迁移流动人口不仅是城市管理的对象，同时也是城市社区建设的主体。当迁移流动人口积极参与到城市社区发展中去，城市基层社会治理才能更好地反映不同群体的利益，并促进不同群体之间的利益协调，建立整合发展的城市社区。

在大量移民进入城市的过程中，促进移民和社区关系的建构整合，建设积极的移民-社区关系，适应社区结构和功能的转型变化，重新建设社区生活共同体，对于现代城市至关重要。社区发展是城市治理的基层单位，在社区平台上能够整合行政资源和社会资源，推动移民-社区的有效管理和服务；基层社区也是城市不断成长和发展的基层平台，使流动人口能够逐步融入城市，更好地成为城市发展的建设者。社区也是不断变化和重新建构的生活共同体，在此过程中强化了流动人口的认同，并支持城市的创新和转型，使流动人口的发展和创新成为城市社区不断成长的动力。

如何构筑良好的移民-社区关系，是现代城市应对大量移民和人口集聚、实现和谐和可持续发展的重大挑战。只有实现更加包容性的移民-社区整合的公共政策，建设包容性城市社会，才能实现移民在城市的社会融合，实现移民与本地人口的良好互动和社会结构的重建，并得以将移民转化为创新力量引导者，推动城市社区的更新和发展，走向不断新生、不断繁荣的城市未来。