不同社会治理模式及实施措施探析

正是由于三个城中村具有显著不同的特点，其流动人口集聚和社会治理也形成了有差别性的典型模式，在具体实施中形成了不同的经验。

宝山区的茂盛村是一个“以房治人”的社区。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中，通常租借双方只凭口头讲价。由于出租行为不经过正式租赁市场进行备案，也不存在租房合同对双方行为进行约束，故存在潜在的风险和纠纷。此外，由于外来人口流动性较强，作为出租方的房东往往不会对承租的流动人口进行把关（事实上也很难进行有效把关）。因此，城中村中往往由于门槛低、管理空而吸引一些违法分子，对社区治安造成隐患。在村委会和镇综治委的领导下，该村庄成立了住房管理站。住房管理站的工作内嵌在村委会的管理工作中，村委会成立规范私房出租领导小组，村委书记是第一责任人，主要责任人是村委主任和治保主任，由镇综治办成员和各村民小组组长共同构成小组成员。在“以房治人”的具体实施过程中，除专职的信息采集员外，社区民警、综治社保队员、护村队员、村民小组长、平安志愿者等都有义务提供辖区内人与房的精确信息。住房管理站人员有明确分工，并形成了层次明晰、责任明确的制度化组织体系。通过住房管理站设立信息采集员，通过村民、村庄协管员来提供和更新住房信息，统一租赁市场、建立房源信息档案，及时更新房源信息，同时建立房屋出租情况、出租人员信息档案，为住房租赁双方提供免费服务。村庄以住房为管理工具进行居住证管理、租赁管理、计划生育管理等，并依托住房管理站提供就业服务等。在加强村庄道路、公共厕所、自来水、路灯等公共设施基础上，住房管理站为村庄住房免费安装门禁、监控探头，对村民和外来居住人员发放门禁卡，实行封闭式小区管理，并将门禁和监控信息集中到住房管理站，从而提高城中村治安管理的能力，提高入住人员的安全感，也保障来沪人员的经济利益。村庄对住房租赁制定了“五不原则”，即不得将房屋出租给无合法身份证件的人员、从事违法犯罪活动嫌疑的人员、无固定工作和正常生活作息规律的人员、从事非法经营的人员和参与非法宗教的人员。杜绝违章搭建，通过本地村民讨论建立村规民约，确立村民在住房租赁上的权利和义务，然后由村委会和住房管理站与村民以签订承诺协议的形式来具体实施。通过“以房管人”的模式，茂盛村实现了村内“人口清、房源明”，改变了居住人员混杂、外来人口信息采集困难的情况。通过对流动人口的管理和服务，在满足居住要求的同时，开始逐步重视流动人口的居住质量和生活水平的提升，促进流动人口作为村居民对城市生活的融入。

嘉定区的太平村具有强大的集体工业和集体经济实力，村庄的自治能力较强，形成了“村党委领头、新村民委员会灵活自治、新村民积极参与的新村治理模式”，笔者将其归纳为“扩展的村民自治”。太平村将流动人口视为“新村民”，并纳入村治理体系。村党委下包括了8个村民组党支部，也成立了新村民委员会。新村民委员会包括老村民、新村民和社区民警，其作用是解决城中村流动人口管理和服务的相关问题，消除新旧村民之间的隔阂，强调本村居民和新村民的相互融合、共同发展。在新村民委员会的70多个新村民小组中，有近一半是外来新村民。新村民在村庄中获得了一定的自治权利，新村民委员会的各小组长和委员会由新村民选举产生。流动人口具有了几乎和本地居民一样的选举权、被选举权、参与管理权、受奖励的权利，等等。新村民委员会建立流动人口管理信息台账，进行实有人口和实有住房登记，加强社区层面的住房、人员档案、参与党团管理等。太平村还成立了“太平家园”公众号，取消违章搭建，统一为村民出租房屋，对流动人口提供公寓式的租赁服务。新村民委员会和村委会、镇人口办有着良好的协调和联动关系。流动人口通过组织化的渠道参与村庄建设和管理，同时，公共服务设施如幼儿园、村民大舞台、图书馆都是所有村民共享，这些都增强了流动人口的社会认同、安全感和归属感。村庄各项事业得到新村民的积极配合和主动参与，以至于很多流动人口即使在其他地方找到工作，也不愿意搬离，而将这里作为他们的生活家园。(www.xing528.com)

作为在城市建设区面积不断扩大中所“剩余”下来的城中村地区，浦东新区的联丰村社会治理的基本方式，可以被认为就是“加强行政整治”。通过镇人口办、民警和村委会三方合作，进行了一系列的整治实践，包括社会治安整治、信息登记、居住证清理、治安重点人群监控、交通整治、卫生整治、夜排档的整治，以及对流动人口子女教育入学的控制，等等。通过经常性的民警例会推动治安工作，新区和镇管理部门对民警的信息采集、处理违章、处理违法犯罪等工作例行监督考核。村委会的管理工作主要集中于治安防控、卫生状况管理等方面，为了便于掌握村庄的流动人口信息，村委会成立了治安协保人员的管理站。目前实现了24小时巡逻，白天由社区综合协管队员在采集信息的同时负责巡逻，晚上有保安队巡逻，村里的特保队在工作空当早午班巡逻。此外，村里设立了60人的平安志愿者团队，主要以房东、集体房的管理者为主，负责提供人员变动信息以及盗窃等违法犯罪信息给社保队员；村委还设立了14人的义务消防员，并配备有一辆小型消防车，每周组织一次训练。由于严格的人口管控、居住证信息清理和整治工作，该地区的居住证登记率还有所下降。在整治的同时，村庄也重视增加对公共设施的投入，例如给每个生产队配备公共厕所、公共垃圾桶。但总体来看，城中村的公共服务供给是相当薄弱的。严格的人口管控和行政整治仍然是这样的城中村管理的基本方案（表8-2）。

表8-2　不同城中村流动人口社会治理的典型模式和实施经验